Procedure for Holding a Meeting and Registering a Group of Voters to Support the Self-Nomination of a Candidate for the Position of President of the Russian Federation: Constitutional and Legal Responsibility for its Violation

Full Text

Введение

Поддержка гражданами самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации является производным правом от установленных ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации прав участвовать в управлении делами государства и избирать в органы государственной власти. Указанная процедура детально урегулирована положениями ст. 34 специального Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»¹ (далее – Федеральный закон № 19-ФЗ), поэтапно раскрывающими правила и условия самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации [Абаева, Е. А., 2022, с. 74; Краснов, М. А., 2011, с. 92].

Можно сразу же отметить демократичность данной процедуры, поскольку Федеральный закон № 19-ФЗ предусматривает, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве всего лишь не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом (п. 2 ст. 34).

Теоретические основы. Методы

Принимая во внимание, что численность зарегистрированных в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей по состоянию на 1 января 2024 г. составляет более 114 млн граждан², установленное законом количество в 500 граждан составляет около 0,0004% от количества обладающих активным избирательным правом граждан Российской Федерации. Либерализацию законодательства в части поддержки самовыдвижения кандидатов подтверждает также уменьшение с 2012 г. требуемого законом количества подписей избирателей, необходимых для предоставления в ЦИК России после регистрации соответствующей группы избирателей в установленном законом порядке, с двух миллионов до трехсот тысяч.

Между тем выбор кандидатуры на должность Президента Российской Федерации имеет высочайшую значимость для публичных правоотношений, поэтому либеральность требований к численности группы избирателей, создаваемой для поддержки такого кандидата, прямо пропорциональна тенденции правового усложнения процедур, необходимых как для ее регистрации, так и для иных этапов в целях допуска к участию в избирательной кампании наиболее достойных и имеющих подтвержденную поддержку граждан России кандидатов, умеющих организовать работу своего штаба, знающих и понимающих закон, готовых трудиться на благо страны [Лошкарев, И. О., Смагин, А. А., 2018, с. 119].

При написании статьи использовались общенаучные методы: анализ, синтез, систематизация. Кроме того, применялся формально-юридический метод. В процессе анализа эмпирического материала, который составляют решения Верховного Суда Российской Федерации, постановления ЦИК Российской Федерации, были задействованы социологические методы.

Результаты исследования

Рассмотрим подробнее этапы и проблемные аспекты процедуры проведения собрания и создания группы избирателей для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации, необходимой для регистрации такой группы ЦИК России в соответствии с требованиями, установленными ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ.

Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации вправе выдвинуть свою кандидатуру на должность Президента Российской Федерации (п. 1 ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ). При этом такой кандидат не позднее чем через 20 дней (до 18 часов по московскому времени) со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации обращается в ЦИК России с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей (п. 3 ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ).

С учетом принятия Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановления от 7 декабря 2023 г. № 678-СФ «О назначении выборов Президента Российской Федерации»³ кандидаты имели возможность представить соответствующие документы в ЦИК России в срок до 27 декабря 2023 г. (включительно). Учитывая количество организационных действий, которые кандидатам необходимо совершить, и документов, которые необходимо подготовить, такой срок представляется довольно коротким.

Как было упомянуто, для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом.

Законом не конкретизировано, кто именно обязан предпринимать первичные действия по созданию такой группы – сам кандидат или инициативные избиратели. Однако, поскольку законом предусмотрено, что с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей в ЦИК России обращается именно кандидат, логично полагать, что изначально все должно быть организовано под его общим руководством. Примечательно, что форма такого ходатайства законом не установлена, перечень требуемых в отношении подлежащих отражению в нем сведений о кандидате и избирателях изложен в п. 4 ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ. Стоит отметить, что для проведения избирательной кампании в 2024 г. ЦИК России была разработана рекомендуемая форма соответствующего ходатайства в Перечне и формах документов, представляемых кандидатами, уполномоченными представителями политических партий в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации при проведении выборов Президента Российской Федерации, утвержденном постановлением ЦИК России от 22 ноября 2023 г. № 138/1056-8⁴. Анализ такой рекомендуемой формы показывает, что она лишь структурирует положения закона и, по-видимому, создана для дополнительного удобства кандидатов.

Пунктом 2 ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ также установлена обязанность (не конкретизировано – чья) оповестить ЦИК России о месте и времени проведения собрания группы избирателей не позднее чем за пять дней до дня его проведения в целях обеспечения возможности присутствия на указанном собрании представителя ЦИК России.

Иных упоминаний о задачах, роли и действиях, в том числе по оформлению наблюдений представителей ЦИК России по итогам такого присутствия, в законе не содержится. Однако, как следует из правоприменительной практики, оно имеет большое значение для фиксации соблюдения установленного порядка проведения собрания, а равно выводов ЦИК России и судебных органов в случае отказа в регистрации такой группы.

К примеру, сведения из отчета о посещении собрания группы избирателей, составленного представителями ЦИК России, о несоблюдении установленных законом процедур проведения такого собрания были положены в основу принимаемых ЦИК России решений об отказе в регистрации данных групп, что прямо отражено в постановлениях ЦИК России, исследованных в рамках настоящей статьи⁵.

Как следует из постановлений ЦИК России от 23 декабря 2023 г. № 144/1111-8, от 29 декабря 2023 г. № 146/1151-8, от 29 декабря 2023 г. № 146/1152-8, представители ЦИК России осуществляют наблюдение преимущественно за процедурами начала и завершения составления списка избирателей, его нотариальной регистрации, а равно проведения собрания, поскольку результаты выполнения данных процедур являются содержанием требуемых в соответствии с п. 5 ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ для предоставления вместе с ходатайством нотариально удостоверенного протокола регистрации членов группы избирателей и протокола собрания данной группы избирателей.

Согласно сохраненным на официальном сайте ЦИК России видеотрансляциям заседаний комиссии, на которых принимались вышеуказанные решения, коллегиальный орган при принятии решений руководствовался как отчетами представителей ЦИК России, присутствовавшими на таких собраниях, так и сделанными ими видеозаписями в ходе данных мероприятий⁶. Примечателен тот факт, что в дальнейшем при участии в судебных процессах в результате оспаривания принятых ею решений об отказах в регистрации групп избирателей и их уполномоченных представителей ЦИК России также использовала указанные отчеты и видеозаписи как доказательство, что нашло отражение в судебных решениях, которые будут рассмотрены нами далее.

Стоит отметить, что многие детальные требования к процедурам нотариального удостоверения протокола регистрации членов группы избирателей либо проведения собрания такой группы граждан до избирательной кампании 2024 г. не имели отражения ни в законодательстве, ни в правоприменительной практике. Между тем, анализируя указанные выше постановления ЦИК России и вступившие в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации по результатам их оспаривания⁷, можно сделать ряд выводов о таких требованиях и неявных, но важных аспектах рассматриваемых процедур, поскольку правоприменительная практика по ним была наконец сформирована.

При нотариальном удостоверении протокола регистрации членов группы избирателей при проведении собрания ключевыми моментами, по нашему мнению, являются следующие.

Во-первых, регистрация прибывших на собрание в необходимом количестве (более 500 человек) членов группы избирателей должна завершиться до начала рассмотрения вопросов повестки дня. Между тем, как правило, такая регистрация в рассматриваемых случаях продолжалась на протяжении всего мероприятия.

Во-вторых, нотариус должен заверить также соответствующий список прибывших избирателей до начала рассмотрения повестки собрания.

Указанные факты при оценке ЦИК России, судя по всему, подтверждались обзором удостоверительной надписи нотариуса с соответствующей датой и зафиксированными на видеосъемке наблюдениями представителей ЦИК России.

Несмотря на тот факт, что закон не закрепляет прямо подобного требования для указанной процедуры, оно обусловлено установленным правовым регулированием.

Так, в соответствии с п. 118 Регламента совершения нотариусами нотариальных действий, устанавливающего объем информации, необходимой нотариусу для совершения нотариальных действий, и способ ее фиксирования, утвержденного приказом Минюста России от 30 августа 2017 г. № 156⁸, при удостоверении протокола регистрации членов группы избирателей при проведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации нотариус лично и непосредственно устанавливает информацию о соответствии сведений, указанных в данных документах, предъявленному нотариусу документу, удостоверяющему личность, и фиксирует ее в тексте удостоверительной надписи.

Верховным Судом Российской Федерации в решениях, упомянутых в настоящей статье, выработана позиция, согласно которой регистрация членов группы избирателей, присутствующих на собрании, посредством их подписей в протоколе регистрации, удостоверяемых нотариально, является самостоятельным этапом, подтверждающим создание такой группы, предшествующим проведению собрания группы избирателей и необходимым для подтверждения легитимности его проведения, в том числе для определения действительности волеизъявления лиц, участвующих в поддержке самовыдвижения, и их количества. Следовательно, протокол регистрации членов группы избирателей при проведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата должен быть удостоверен до начала проведения такого собрания как подтверждение факта создания этой группы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что нотариальное удостоверение протокола регистрации членов группы избирателей до начала проведения собрания граждан в поддержку самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации является одним из важнейших условий признания ЦИК России и судами соблюдения процедуры его проведения, а равно легитимности волеизъявления граждан на данном мероприятии. В ином случае, с большой долей вероятности, в регистрации группы избирателей и ее уполномоченных представителей будет отказано на основании п. 16 ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ ввиду невыполнения требований п. 2 указанной статьи – т. е. отсутствия подтвержденного факта создания группы избирателей в установленном законом количестве при должной процедуре проведения собрания избирателей.

Как упомянуто ранее, большую роль при принятии ЦИК России решения о регистрации группы избирателей, созданной для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации, либо об отказе в ее регистрации играет также оценка процедуры проведения непосредственно самого собрания группы избирателей.

В текстах исследуемых в настоящей статье актов ЦИК России и Верховного Суда Российской Федерации указано, что при посещении собрания групп избирателей представителями ЦИК России обращалось особое внимание на вопросы утверждения повестки дня собрания, регламента проведения собрания, избрания рабочих органов собрания (в том числе председательствующего, секретаря и членов счетной комиссии), порядка подсчета голосов участников собрания и порядка принятия решений. Отсутствие соблюдения указанных условий и правил при проведении собрания, сведений о них в протоколе проведения собрания также трактовалось ЦИК России и Верховным Судом Российской Федерации как нарушение п. 2 ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ.

Отметим, что законодательство о выборах указанные правила и условия для процедуры проведения собрания группы избирателей не устанавливает.

Отсутствуют они и в рекомендуемой форме приложения № 5 «Протокол собрания группы избирателей, созданной для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации» к Перечню и формам документов, представляемых кандидатами, уполномоченными представителями политических партий в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации при проведении выборов Президента Российской Федерации, утвержденному постановлением ЦИК России от 22 ноября 2023 г. № 138/1056-8.

Решения ЦИК России и Верховного Суда Российской Федерации, указанные нами в настоящей статье, не содержат ссылки на какие-либо правовые нормы либо принципы права в указываемой части.

Между тем представляется, что выводы данных органов к оформлению результатов собрания избирателей основывались на положениях ст. 181.2 «Решения собраний» Гражданского кодекса Российской Федерации⁹, и в особенности п. 4 данной статьи, согласно которому в протоколе, составленном по итогам проведения заседания участников любого гражданско-правового сообщества, должны быть указаны: дата и время проведения заседания, место проведения заседания и (или) способ дистанционного участия членов гражданского-правового сообщества в заседании, а в случаях заочного голосования – дата, до которой принимались документы, содержащие сведения о голосовании членов гражданско-правового сообщества, и способ отправки этих документов; сведения о лицах, принявших участие в заседании, и (или) о лицах, направивших документы, содержащие сведения о голосовании; результаты голосования по каждому вопросу повестки дня; сведения о лицах, проводивших подсчет голосов, если подсчет голосов был поручен определенным лицам; сведения о лицах, голосовавших против принятия решения собрания и потребовавших внести запись об этом в протокол; сведения о ходе проведения заседания или о ходе голосования, если участник гражданско-правового сообщества требует их внести в протокол; сведения о лицах, подписавших протокол.

Требования законодательства Российской Федерации к содержанию протокола собрания граждан направлены на обеспечение достоверности даты принятия решения на таком собрании, его содержания и установления лиц, ответственных за содержащиеся в протоколе сведения.

Безусловно, участники избирательного процесса при реализации своих законных прав должны и обязаны выполнять требования не только законодательства о выборах, но и всего массива законодательства Российской Федерации.

Однако представляется целесообразным для упрощения и более полного понимания процедуры самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации отразить в актах ЦИК России, имеющих рекомендательный характер и содержащих разъяснения для участников избирательного процесса, тонкости оформления представляемых ими избирательных документов в части необходимости указания соответствующих сведений в протоколе собрания группы избирателей. Полагаем, что указание такой информации a priori повлечет повышение качества проведения самих собраний групп избирателей и оформления документов по их итогам.

Факт, который также хотелось бы отметить в рамках данной статьи, – это нераспространение на процедуру представления в ЦИК России избирательных документов и их оценки ЦИК России положений п. 1.1 ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁰. Из толкования указанного положения Закона не следует, что ЦИК России обязана уведомлять кандидата либо иных субъектов избирательного процесса о неполноте сведений в представленных для регистрации группы избирателей документах, а кандидаты имеют право устранить допущенные неточности, поскольку названное законоположение регулирует отношения, связанные исключительно с регистрацией кандидата (кандидатов), списка кандидатов, и его действие не распространяется на процедуры, предусмотренные ст. 34 Федерального закона № 19-ФЗ. Полагаем, что указанное регулирование можно признать обоснованным, поскольку закон не запрещает провести собрание группы избирателей и составить требуемые в соответствии с законом документы, представить их также в ЦИК России повторно. Хотя, безусловно, стоит отметить довольно короткие сроки, отведенные на весь этап создания и регистрации группы избирателей для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации, а равно немалые затраты на аренду помещения и обеспечение работы нотариуса.

Отметим также, что несоответствия в сведениях об участниках группы избирателей, содержащиеся в таких избирательных документах, как ходатайство о регистрации группы избирателей и нотариально заверенный протокол регистрации членов группы избирателей (данные требуются идентичные), вызывали замечания со стороны ЦИК России и Верховного Суда Российской Федерации, хотя, конечно же, указанные органы ориентировались первоочередно на информацию, удостоверенную нотариусом. Между тем указанные факты свидетельствовали о небрежности проведения процедуры и подтверждали иные имеющиеся в ходе проведения такого мероприятия ошибки организаторов.

Обсуждение и заключение

В заключение стоит отметить, что можно наблюдать как относительную демократичность законодательно установленных требований к проведению процедуры создания и регистрации группы избирателей для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации, так и высокие требования к правилам и условиям ее реализации. Весомое значение в регламентации и разъяснении наиболее сложных аспектов данной процедуры приобретают акты ЦИК России, которые способны создать надежную опору для участников избирательного процесса, стремящихся реализовать свое конституционное право избирать кандидатуру и быть избранным на должность одного из самых важных институтов публичной власти в нашей стране – Президента Российской Федерации.

About the authors

Viktor N. Kornev

Author for correspondence.
Email: kornev51@yandex.ru

Dr. Sci. (Law), Professor, Head of the Vitruk Constituonal Law Department

References

Supplementary files