Local Self-government in the System of Public Authorities

Texto integral

Поправки к Конституции Российской Федерации¹, принятые на общероссийском голосовании, проходившем с 25 июня по 1 июля 2020 г., официально ввели в юридический лексикон новое понятие «публичная власть». Данное понятие было введено в следующие статьи:

ч. 1 ст. 67  организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается федеральным законом;

п. «г» ст. 71  организация публичной власти находится в ведении Российской Федерации;

ч. 2 ст. 80  Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти;

п. «е.5» ст. 83  Президент Российской Федерации формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти;

ч. 3 ст. 131  особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом;

ч. 3 ст. 132  органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Публичная власть  особый слой людей, объединенный в систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами и реализующих тем самым общие интересы определенного территориального сообщества, преследующих цели его сохранения, воспроизводства и развития как целостной системы [1, с. 12].

В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления входят в систему публичной власти, целью которой является их взаимодействие и объединение вместе с органами государственной власти для более эффективного решения задач в интересах населения соответствующей территории [2, с. 45]. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления может строиться на принципах:

1) организационной обособленности;

2) собственных неотъемлемых полномочий;

3) кадровом контроле и участии в управлении;

4) согласованных и гармонизованных решений по вопросу жизнедеятельности населения [3, с. 21 22].

В связи с этим в юридической науке вопрос о взаимодействии этих двух уровней власти является дискуссионным.

Существует ряд мнений ученых по поводу реализации взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.

Е. В. Гриценко отмечает, что «между региональными и местными органами существуют отношения по поводу: 1) государственной поддержки местного самоуправления; 2) координации и сотрудничества (информационный обмен, договоры, представительства при региональных органах управления); 3) контроля за осуществлением местного самоуправления» [4, с. 191].

В качестве каналов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления А. А. Уваров выделял следующее: «1) оказание местной власти помощи в хозяйственно-финансовых отношениях; 2) надзор за реализацией деятельности местного самоуправления в целях предохранения его от неправильных и необоснованных решений, которые не позволяют забывать о государственном интересе; 3) оказание методической помощи, обобщение и распространение положительного опыта местного самоуправления» [5, с. 192].

Также интересно мнение доктора юридических наук М. В. Баглая, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации в период с 1997 по 2003 г., который выделяет отдельно два вида взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением  отдельно с органами Российской Федерации и отдельно с ее субъектами. К первому виду относятся: 1) принятие и изменение федеральных законов об организации местного самоуправления; 2) регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, федеральных органов власти, власти субъектов Российской Федерации, местной власти и должностных лиц местного самоуправления по вопросам местного значения. Взаимодействие региональных и местных органов власти характеризуется следующим образом: 1) передача объектов собственности в муниципальную собственность; 2) принятие правовых актов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении на своей территории; 3) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местной власти; 4) установление отношений между бюджетами субъектов и местными бюджетами и т. д. [6, с. 677 678].

Конституционный Суд Российской Федерации поясняет это так: Конституция России признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они вправе решать вопросы, относящиеся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования².

Это не препятствует признанию и гарантиям самостоятельности местного самоуправления, в то же время не нарушает единство системы публичной власти. При этом закрепленный в ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации принцип единства системы публичной власти, направленный на повышение эффективности ее функционирования, предполагает не только необходимость слаженного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, но и наличие организационно-правовых и финансовых механизмов данного взаимодействия. Указанные механизмы должны быть основаны на принципе сбалансированного организационного и финансового участия в соответствующем процессе каждого из трех уровней публичной власти с целью обеспечения развития местного самоуправления, а также для реализации региональными и федеральными органами государственной власти возложенных на них конституционно значимых функций по обеспечению устойчивого развития территории данного региона и России в целом.

В соответствии с ч. 1.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц в соответствии с федеральным законом.

По данному вопросу Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-О уточнил, что «конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают»³.

Федеральный законодатель «допускает возложение субъектом Российской Федерации на органы местного самоуправления обязанности по отчуждению находящихся в собственности муниципальных образований земельных участков в пользу граждан путем определения случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан в качестве меры социальной поддержки, т. е. данный факт подтверждает, что органы местного самоуправления имеют право на осуществление отдельных государственных полномочий, предоставленных в соответствии с федеральным законом»⁴.

Говоря об особенностях местного бюджета, Конституционный Суд Российской Федерации поясняет, что «местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации. При этом, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков,  иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства»⁵.

Публичность муниципальной власти отмечается также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд отметил: указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной⁶.

Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьям, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Подводя итоги, стоит сказать, что взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в рамках системы публичной власти необходимо с целью реализации политики в разных сферах жизни общества. Оно также способствует стабилизации экономических отношений на отдельных территориях муниципальных образований.

Sobre autores

Nikita Korolev

Russian State University of Justice

Autor responsável pela correspondência
Email: nikcorolev47@yandex.ru

студент 2 курса юридического факультета

Rússia, Moscow

Nikita Volikov

Russian State University of Justice

Email: volikoffnikita@yandex.ru

2nd year student of the Faculty of Law;

Rússia, Moscow

Bibliografia

Arquivos suplementares