Parliamentary elections in Uzbekistan in the context of the President Sh. Mirziyoyev’s reforms

Толық мәтін

27 октября 2024 г. в Узбекистане прошли выборы в представительные органы власти, в ходе которых были избраны 150 членов Законодательной палаты Олий Мажлиса (парламента республики), 65 депутатов Жокаргы Кенеса Каракалпакстана (однопалатного парламента этой автономной республики), 208 депутатов областных, районных и городских кенгашей (советов депутатов). Избирательная кампания, проведенная на основе новых конституционных норм, стала важным этапом в реализации политических реформ президента Шавката Мирзиёева.

О необходимости внесения изменений в действующую политическую и, прежде всего, избирательную систему республики президент Республики Узбекистан сообщил вскоре после своей победы на выборах 2021 г. Согласно его официальным заявлениям, изменения Основного закона республики продиктованы необходимостью «заложить фундамент нового, процветающего Узбекистана».

Отличительными чертами трансформации политической системы республики в 2021–2024 гг. стали:

• активизация общественного участия в политических процессах, в том числе за счет проведения всенародного обсуждения и референдума по поправкам в Конституцию;
• укрепление позиций действующего лидера страны и президентской власти в целом;
• расширение полномочий органов представительной власти, прежде всего Олий Мажлиса;
• либерализация законодательного процесса за счет расширения полномочий нижней палаты парламента;
• введение более демократических норм в избирательные права граждан.

Укрепление президентской власти

«Перезагрузка» политической системы страны во многом объяснялась требованием приведения ее в соответствие с новыми задачами действующей власти, демонстрирующей стремление к либерализации внутренней и внешней политики. В конце мая 2022 г. по инициативе президента в республике была создана парламентская конституционная комиссия, которая уже через месяц представила законопроект, предусматривающий внесение более 200 поправок в 64 статьи Конституции и включение в нее 6 новых статей.

Проект был принят нижней палатой в первом чтении, после чего его вынесли на всенародное обсуждение. Итоги обсуждения были опубликованы в СМИ, рассмотрены парламентом и затем вынесены на общенациональный референдум, который планировалось провести летом 2022 г. [1]. Однако из-за беспорядков в Каракалпакстане он был перенесен на 30 апреля 2023 г.

По итогам референдума парламент республики одобрил проект масштабных изменений в Конституции, который лег в основу нового Закона о Конституции страны. В нем указывается, что Узбекистан является не только суверенной республикой, «но и правовым, социальным, светским, демократическим государством». Одной из особенностей обновленной Конституции стала ее социальная направленность. В частности, подчеркивается, что государство обязано активно бороться с бедностью и помогать малоимущим. Предпринимателям гарантируется «справедливое налогообложение», молодежи – упрощенный доступ к бесплатному образованию, журналистам – свобода слова. К числу принципов внешней политики было добавлено положение об уважении прав и свобод человека, территориальной целостности государств. Также был внесен пункт о том, что государство заботится о сохранении и развитии связей с гражданами и соотечественниками, проживающими за рубежом.

Конституционный закон закреплял новые положения, касающиеся президентской власти. Сроки пребывания у власти действующего главы государства были обнулены, а президентский срок увеличился с 5 до 7 лет (как это было до 2011 г.). Таким образом, действующему президенту предоставлялась возможность участвовать в двух последующих выборах, что могло увеличить срок его правления в общей сложности до 20 лет.

В то же время были зафиксированы более широкие, по сравнению с предыдущей редакцией Конституции, полномочия парламента в области формирования правительства и обеспечения его эффективного функционирования. Местным органам власти предоставлялись более широкие права в социальной сфере, в частности, по таким направлениям, как экология, молодежная политика, социальная защита инвалидов, создание условий для отдыха населения.

Обновление Конституции стало одной из причин и поводов объявления Мирзиёевым – после одобрения нового Конституционного закона на общенациональном референдуме – досрочных президентских выборов. Они были назначены на 9 июля 2023 г. «Перезапуск» президентской власти призван был предоставить Мирзиёеву как лидеру нации «мандат доверия» и поддержку избирателей проводимого им политического курса.

Несмотря на неспокойный информационный фон, связанный с энергетическим кризисом зимы 2023 г., коррупционными скандалами, а также признаками нарастания недовольства среди населения, победа на выборах Мирзиёева, набравшего 87,5% голосов, выглядела вполне убедительно. В своей программе он обещал обеспечить устойчивый экономический рост, удвоить ВВП и объемы экспорта, обеспечить население чистой питьевой водой, реформировать систему трудовой миграции и другие меры.

Победе Мирзиёева способствовало и то, что его оппоненты были малоизвестны. От Социал-демократической партии «Адолат» была выдвинута кандидатура заместителя председателя Верховного суда Р. Махмудовой, сделавшей упор в своей программе на защиту интересов предпринимателей. Она набрала 4,43% голосов. Бывший министр образования У. Иноятов, баллотировавшийся от Народно-демократической партии, набрал 4,05% голосов избирателей. В предвыборной программе он сделал ставку на социальную справедливость, обещал ввести налог на роскошь. Кандидат от Экологической партии А. Хамзаев сосредоточился на проблемах защиты окружающей среды; на его долю пришлось 3,7% [2].

 Явка избирателей на президентских выборах 2023 г., составившая 79,88%, оказалась самой низкой с 2016 г. (когда на выборы пришло 87,73% избирателей). Характерно, что явка граждан, голосующих на референдуме по поправкам в Конституцию, превысила явку на президентские выборы и составила 84,5% [3]. Рассматривая явку на выборы и количество полученных президентом голосов в качестве показателей уровня поддержки со стороны населения, российский эксперт А.Грозин отмечает, что для руководства Узбекистана явка ниже 90% от общего числа избирателей и полученные президентом менее 80% голосов могли бы стать «индикатором того, что общество испытывает некие негативные настроения» [4].

Изменения в области законодательной власти

Важнейшей составной частью конституционных преобразований, предпринятых по инициативе президента Мирзиёева, стали реформы в области законодательной власти. Они включали:

• расширение представительской функции Олий Мажлиса за счет перехода на смешанную мажоритарно-пропорциональную систему выборов;
• перераспределение полномочий между Сенатом и Законодательной палатой с расширением полномочий последней;
• повышение роли женщин в государственном управлении;
• усиление внимания к Каракалпакстану, значимость которого для стабильности ситуации в республике была продемонстрирована в 2022 г.

Одним из основных элементов трансформации политической системы стало изменение Избирательного кодекса страны. В мае 2023 г. Мирзиёев издал указ о подготовке законопроекта о переходе на смешанную мажоритарно-пропорциональную систему выборов в нижнюю палату парламента. Соответствующий законопроект был принят Законодательной палатой в октябре 2023 г., в ноябре одобрен Сенатом и в декабре того же года подписан президентом. В соответствии с новым законом выборы в Олий Мажлис будут проходить не только по партийным спискам, как предусматривало действующее на тот момент законодательство, но и по мажоритарной системе, предполагающей выдвижение кандидатов на персональной основе от одномандатных округов.

В соответствии с новыми нормами половина из 150 депутатов Законодательной палаты теперь избирается по одномандатным избирательным округам, остальные 75 – на основе списка партии пропорционально количеству голосов, отданных за нее по единому избирательному округу, которым является вся территория Узбекистана. Таким образом, в принципе, по мажоритарной системе избранным в представительные органы республики может стать любой гражданин, даже не состоящий в какой-либо партии, но набравший наибольшее количество голосов избирателей в одномандатном избирательном округе.

Введение этой нормы призвано было отразить демократизацию политических процессов в Узбекистане. Как отмечал российский эксперт С. Притчин, переход на смешанную избирательную систему способствовал оживлению политической жизни в республике, так как «голосование по партийным спискам идет обезличено, а появление одномандатников позволяет по-другому выстраивать отношения между избирателями и депутатами, устанавливая более тесное взаимодействие населения с депутатами, которые ориентированы на региональный нужды и имеют обязательства перед своими избирателями» [5].

С другой стороны, пропорциональная система выборов укрепляет роль партий в избирательном процессе: партия сама решает вопросы распределения мандатов между кандидатами, заранее вошедшими в список партии, зарегистрированной Центральной избирательной комиссией (ЦИК). При этом кандидатуры кандидатов от одномандатных округов и включенных в списки партий должны быть утверждены на высшем форуме каждой партии.

В соответствии с новым законом были облегчены условия формирования партийной фракции за счет снижения требуемого для этого числа депутатов – с 9 до 5 человек, что должно было повысить многопартийность состава нижней палаты парламента. Однако другое новшество избирательной реформы, а именно введение 7-процентного «избирательного порога» для партий, участвующих в выборах, может затруднить прохождение отдельных партий в парламент, поскольку далеко не все из них могут набрать такой процент участвующих в выборах избирателей.

Новое законодательство предусматривает также укрепление статуса и расширение полномочий Центральной избирательной комиссии, ограничивая при этом избрание ее председателя двумя сроками подряд, а также вносит изменения в структуру и порядок формирования областных, районных и городских избирательных комиссий при выборах в местные кенгаши народных депутатов. В составе ЦИК, численность которой сократилась с 15 до 9 человек, была закреплена квота Каракалпакстана – эту автономную республику должен представлять как минимум один депутат [6]. Кроме того, отражая общемировую тенденцию в гендерном вопросе, новое узбекское законодательство закрепило увеличение квоты женщин, т. е. минимального количества женщин от общего числа кандидатов в депутаты, – с 30 до 40%.

Помимо изменений в избирательной системе, существенной трансформации подверглись функции обеих палат Олий Мажлиса. 19 февраля 2024 г. Мирзиёев утвердил поправки в законодательство республики, которые привели полномочия палат парламента в соответствие с обновленной Конституцией. Была предусмотрена возможность самороспуска обеих палат, для решения о котором требуется одобрение не менее двух третей депутатов или сенаторов. Между Сенатом и Законодательным собранием полномочия перераспределены за счет расширения прерогатив нижней палаты, что должно было свидетельствовать о вовлечении более широкого круга политических сил в процесс государственного управления.

Отменялся ряд функций Сената, становившихся полномочиями Законодательной палаты. В их числе – рассмотрение и одобрение представленной президентом кандидатуры премьер-министра, что раньше происходило совместно с Сенатом. Новое законодательство предполагает определенную демократизацию процедуры назначения на высшие посты исполнительной власти. Кандидатура премьер-министра для рассмотрения Законодательной палатой представляется теперь Президентом после консультаций со всеми фракциями политических партий, тогда как ранее такие консультации проводились только с представителями партии, набравшей наибольшее количество голосов.

Кандидатура, предложенная Президентом, должна быть рассмотрена в течение 10 дней со дня внесения представления и набрать не менее половины голосов депутатов. В противном случае Президент имеет право после дополнительных консультаций со всеми фракциями еще два раза представить предложенную им кандидатуру на должность премьер-министра. В случае ее трехкратного отклонения, Президент вправе распустить Законодательную палату и самостоятельно назначить премьер-министра.

Предложенные главой государства кандидатуры других членов Кабинета министров теперь также должны быть рассмотрены и одобрены нижней палатой узбекского парламента. В ее функции вошло и заслушивание отчетов премьер-министра по социально-экономическому развитию, и отдельных членов кабинета – по вопросам их деятельности и Счетной палаты [7]. Контроль за исполнением государственного бюджета также возложен на Законодательную палату.

Что касается Сената, то число его членов было сокращено со 100 до 65. Изменен принцип формирования верхней палаты парламента: теперь от каждого региона страны, столицы страны Ташкента и Каракалпакстана выдвигается не по 6, а по 4 депутата. Количество сенаторов, которые назначаются самим Президентом, также сократилось с 16 до 9 человек. Как и прежде, глава страны выбирает их из числа наиболее авторитетных граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами.

В ряде сфер полномочия Сената были расширены. В частности, теперь Президент представляет на рассмотрение Сената кандидатуры Председателя, заместителя, секретаря и членов Высшего судейского совета, а также руководителя республиканского Совета по противодействию коррупции и руководителя Антимонопольного ведомства. Генеральный прокурор, Председатель Счетной палаты и Председатель Службы государственной безопасности также назначаются Президентом после одобрения Сенатом.

Выборы в Законодательную палату – 2024

Избирательная кампания по выборам в Законодательную палату стартовала 26 июля 2024 г. В ней участвовали все пять зарегистрированных в республике политических объединений. Учитывая критику схожести своих прежних программ, партии на выборах 2024 г. сделали упор на их различия. Правящая Либерально-демократическая партия, традиционно представленная самой многочисленной фракцией (52 депутата из 150 депутатов предпоследнего созыва), позиционирует себя как «движение предпринимателей и деловых людей» [8].

Лидером партии считается действующий президент, который стоял у истоков ее создания в бытность свою премьер-министром и затем был выдвинут от нее на пост президента. Поскольку УзЛиДеП – партия власти, а ее руководителем является действующий президент, приоритеты партии отражают политический курс Ш. Мирзиёева, цели которого изложены в Стратегии развития Узбекистана до 2030 г. В предвыборной программе УзЛиДеП значилось 5 целей и 500 задач по их реализации. Среди них:

• обеспечение устойчивого экономического роста, достижение благополучия каждого человека, семьи и общества;
• повышение качества образования, здравоохранения и социальной защиты;
• формирование благоприятной окружающей среды;
• построение справедливого современного государства, находящегося на службе у народа;
• сохранение суверенитета и безопасности Узбекистана.

Большая часть программы посвящена экономике. Вслед за властью, она обещает повышение к 2030 г. ВВП республики до 160 млрд долл., а дохода на душу населения – до 4 тыс. долл. Объем экспорта должен достичь 45 млрд долл., из которых 5 млрд – IT услуги. В промышленности поставлены задачи по увеличению выпуска продукции добавленной стоимости до 45 млрд долл.

Экономические реформы должны способствовать созданию 2,5 тыс. новых рабочих мест и снижению уровня бедности в два раза. Среди шагов в этом направлении намечено развивать программы профессиональной подготовки, а также программы семейного и социального предпринимательства за счет увеличения объемов льготных кредитов, усилить внимание к вопросам внутренней трудовой миграции и с этой целью расширить источники финансовой поддержки занятости, в том числе за счет создания системы частных агентств занятости.

Особый акцент в программе делался на развитие негосударственного сектора экономики и «превращение Узбекистана в страну предпринимателей», количество которых намечалось увеличить до 3 млн человек. В этом контексте декларировались такие задачи, как снижение вмешательства государства в экономику, увеличение доли частного сектора за счет приватизации государственной собственности, создание благоприятной инвестиционной среды для ускоренного привлечения иностранных вложений, объем которых в перспективе предполагалось увеличить до 110 млрд долл. Предусматривалась также отмена для предпринимателей около 1 тыс. бюрократических требований.

Среди прочих вопросов в программе было уделено место актуальным проблемам миграционной политики. В частности, намечено усилить профессиональную подготовку и «создать условия для бесплатного обучения языкам стран основного миграционного потока граждан, желающих трудоустроится за рубежом». В то же время программа обещала создать возможности для соотечественников, работающих за границей, трудоустроиться в Узбекистане и получать достойную зарплату. В документе также говорилось о необходимости принятия системных мер по популяризации родного языка, национальной культуры и традиций среди соотечественников за рубежом. Многие из этих вопросов традиционно, на протяжении многих лет, выдвигались в приоритеты национальной политики.

В Законодательной палате фракции остальных четырех партий относят себя к «конструктивной оппозиции». Народно-демократическая партия Узбекистана (НДПУ) позиционирует себя в качестве представителя интересов малообеспеченных слоев населения и в своей программе делает основной упор на социальную защиту нуждающихся. В программу этой партии, провозгласившей своим главным принципом создание «социального государства», было включено 15 стратегических шагов, реализация которых рассчитана на пять лет.

Они касались помощи инвалидам, совершенствования системы государственного пенсионного обеспечения, развития программ социального жилья, расширения доступа к квалифицированной медицинской помощи и принятия закона о медицинском страховании, создания равных возможностей на всех уровнях образования и других мер поддержки малообеспеченных слоев населения [9].

В вопросах экономики эту партию можно отнести к оппонентам действующей власти. Если правительство нацелено на либерализацию, то НДПУ выступает за усиление регулирующей роли государства. В частности, она предлагает ввести жесткий контроль над стратегически важными компаниями и запретить их приватизацию на законодательном уровне. В числе инициатив партии – введение налога на роскошь, который должен взиматься вне зависимости от источников дохода.

Социал-демократическая партия «Адолат» («Справедливость») считается в Узбекистане представительницей интересов средних слоев из числа инженерно-технических и научных работников, врачей, педагогов, работников бюджетной сферы и сферы обслуживания. Лозунгом программы партии, утвержденной на ее XII съезде в сентябре 2024 г., стало «К равным возможностям и справедливому обществу».

Программа включала восемь основополагающих задач, в числе которых – создание правового государства, развитие демократических институтов, устойчивый рост экономики, сильная социальная политика, здоровье народа, поддержка семьи и женщин, экология и борьба с преступностью. Эта программа не отличалась новизной и во многом повторяла положения программы правящей УзЛиДеП. Среди наиболее примечательных моментов можно отметить предложение о введении прогрессивных ставок налогообложения (ранее в республике уже переходили на эту шкалу, но затем вернулись к системе, по которой все граждане платят подоходный налог по единой ставке) [10].

Экологическая партия, в соответствии со своим названием, основной упор делала на «зеленую» повестку. Лозунгом партии на выборах было «Объединимся ради природы!». Движение выступает за экологизацию законодательства, в частности, создание специализированных судов для экологических правонарушителей и развитие международного сотрудничества в области экологии, в первую очередь партнерства в Центральной Азии, обещает разработать и продвигать на всех уровнях власти стратегию «зеленой» энергетики, направленную на масштабное использование возобновляемых источников энергии [11]. Кроме того, партия предлагает перевести узбекский автопром полностью на выпуск электромобилей.

Достаточно неординарным стал пункт программы о постепенном отказе от использования автомобилей в крупных мегаполисах, чтобы к 2030 г. 20% их населения передвигалось на велосипедах. Предлагалось также освободить производителей экологически чистой продукции от уплаты налога на добавленную стоимость, одновременно установив дополнительную фискальную нагрузку для «вредных» предприятий, ввести мораторий на строительство в крупных населенных пунктах до утверждения их генеральных планов.

В политическом спектре Узбекистана за развитие национальной идеи отвечает партия «Миллий тикланиш» («Национальное возрождение»). Ее электоральной базой узбекские политологи называют творческую интеллигенцию, работников культуры и информационной сферы [12]. Партия известна своими националистическими настроениями, находящими яркое выражение в выступлениях ее лидера, заместителя спикера Законодательной палаты Алишера Кадырова. В числе его последних предложений – сокращение вещания узбекского телевидения на русском языке.

В избирательной программе партии главный акцент был сделан на расширении использования государственного языка. Партия обещала усилить ответственность за нарушение законодательства о государственном языке, ускорить переход алфавита на латиницу, обеспечить приоритет при приеме на работу национальным кадрам, перевести на узбекский язык тысячи иностранных источников. Эксперты отмечают, что, в отличие от ее конкурентов, «Миллий тикланиш» не перевела свою программу на русский язык [13]. В числе новшеств, предлагаемых партией, можно отметить разрешение женщинам служить в армии.

В то же время целый ряд инициатив этой партии соответствует правительственному курсу, что, по мнению экспертов, свидетельствует о ее тесной связи с правящей УзЛиДеП. В первую очередь это касается предложений по улучшению экологической среды, борьбы с бедностью и повышению благосостояния народа. Это во многом объясняет популярность партии и поддержку, которой она пользуется среди избирателей.

В целом в избирательной кампании участвовало порядка 30 тыс. кандидатов и около 90 тыс. их доверенных лиц, а также более 120 тыс. членов избирательных комиссий. Явка на выборы в представительные органы власти на всех уровнях составила 15 млн человек, или около 74% численности всего электората. По итогам выборов состав нижней палаты узбекского парламента обновился на 60%, при этом 38% депутатов составили женщины, что стало самым высоким показателем за всю историю Узбекистана.

По итогам выборов УзЛиДеП получила 64 из 150 мест, «Миллий тикланиш» – 29 мест, «Адолат» – 21 место, НДПУ – 20 мест, Экологическая партия Узбекистана – 16 мест [14]. На выборах использовалась новая смешанная мажоритарно-пропорциональная система. По общенациональному округу УзЛиДеП получила 34,75% голосов, и по ее партийному списку в парламент прошло 26 депутатов. «Миллий тикланиш» набрала 18,82% голосов избирателей и по партийному списку провела в Законодательную палату 14 депутатов. НДПУ получила 17,11% голосов (13 депутатов), «Адолат» – 16,20% (12 депутатов), Экологическая партия Узбекистана – 13,12% (10 депутатов). Остальные депутаты прошли от одномандатных округов [15; 16].

Таким образом, большинство мест в Законодательной палате нового созыва по-прежнему принадлежит УзЛиДеП и «Миллий тикланиш». Однако, если в новом созыве по сравнению с предыдущим, где УзЛиДеП принадлежало 53 мандата, правящая партия укрепила свои позиции, то «Миллий тикланиш», занимавшая ранее 36 мест, 7 из них утратила [15]. Результаты выборов свидетельствовали о том, что программа правящей партии, возглавляемой президентом, находит растущую поддержку среди избирателей, в то время как второе по влиянию в стране политическое объединение снизило свое присутствие в законодательном органе, что могло быть связано с националистическими заявлениями ее лидера А. Кадырова.

В целом реформы в области государственного устройства, ставшие ответом действующей власти на политические риски, укрепили ее позиции и способствовали сохранению и развитию того внутриполитического и внешнеполитического курса, который проводит Ш. Мирзиёев. Безусловно, он может претерпеть корректировку под воздействием таких факторов, как усиление внутриполитической нестабильности из-за социально-экономических проблем или ухудшение внешнеполитической конъюнктуры, однако есть все основания считать, что в целом этот курс останется неизменным.

Авторлар туралы

Elena Ionova

Хат алмасуға жауапты Автор.
Email: lena.ionova.51@mail.ru
ORCID iD: 0009-0001-1336-2137

Cand. Sci. (History), Senior Researcher of the Center for Post-Soviet Studies

Әдебиет тізімі

Қосымша файлдар