Justice in the System of Local Self-Government Legal Protection

全文:

Введение

Правовая защита местного самоуправления как института публичной власти предопределяет и гарантирует само существование местного самоуправления. Термин «правовая защита» используется законодателем в ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации.

В классической формулировке «правовая защита – основанная на нормах действующего законодательства, осуществляемая с помощью правовых средств деятельность государства, специально уполномоченного органа, должностного лица либо самого человека, направленная на защиту и охрану основных прав и свобод личности» [1].

Следуя логике данного исследования, под правовой защитой местного самоуправления предлагаем понимать правовую деятельность государства, специально уполномоченного органа, органа или должностного лица местного самоуправления, общественных объединений, населения и граждан, осуществляемую с помощью правовых средств, основанную на нормах Конституции Российской Федерации и действующего законодательства, направленную на защиту и охрану местного самоуправления на территории Российской Федерации.

В классическом понимании юридической науки понятие «защита» всегда применяется в ситуациях нарушения каких-либо прав, понятие «охрана» используется при характеристике определенной деятельности субъекта с учетом предупреждения возможных нарушений.

Правовая защита местного самоуправления включает такие элементы, как:

• система органов, в компетенцию которых входят охрана и защита института местного самоуправления,
• правовые и индивидуальные акты, регулирующие организацию, функционирование и развитие местного самоуправления, его взаимодействие с иными субъектами отношений,
• совокупность правоотношений, возникающих в процессе охраны и защиты местного самоуправления.

Конституционные положения позволяют определить содержание понятия правосудия как механизма реализации судебной власти, осуществляемой от имени государства только судом (судьей) в форме конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. Из этого также следует, что понятия правосудия и судопроизводства не тождественны. Правосудие – основная, наиболее важная составная часть судопроизводства. Целью осуществления правосудия всегда является вынесение судебного решения на основе права и справедливости независимо от статуса спорящих субъектов.

Теоретические основы. Методы

Теоретическую основу представленной научной статьи составляют труды отечественных и современных исследователей в области правовой защиты местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологической основой настоящего исследования стал комплекс философских (диалектический), общенаучных (анализ, синтез, обобщение, системный) и частнонаучных методов (конкретно-социологический, сравнительно-правовой, системного анализа и т. д.).

Результаты исследования

Анализ специальной юридической литературы показывает разнообразие взглядов и суждений ученых относительно сущности правосудия, конституционного предназначения судебной власти и ее роли в механизме правовой защиты местного самоуправления⁴¹. Б. С. Эбзеев заметил, что правовое регулирование не является «самодостаточным», ему должна быть поставлена в корреспонденцию «…такая организация социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям» на закон. Следовательно, судебная власть – это «гарантия» реализации норм законодательства в фактических общественных отношениях [4, с. 493]. Данная мысль является своего рода развивающим продолжением концепции русской дореволюционной юридической школы, в которой раскрывалось социальное предназначение юстиции и правосудия. Б. Н. Чичерин утверждал, что «отправление правосудия» – это «воздаяние каждому должного на основании закона» [5, с. 335]; по мнению Ф. Ф. Кокошкина, основная функция суда заключается в «охране юридических норм от нарушений» [6, с. 186].

Можно без преувеличения утверждать, что в вопросе о правовой защите местного самоуправления конституционные функции правосудия расширяются значительно дальше, распространяя свое действие и на отношения институтов власти друг с другом. Если муниципалитеты оспаривают в суде действия или бездействие государственных органов, приобретает юридическое значение также современный тезис «право есть средство защиты единой системы публичной власти от внутренних противоречий». Правосудие при подобных обстоятельствах выступает как один из оптимальных инструментов с конституционно-правовой точки зрения.

В переводе с латинского языка «justitia» – это справедливость. С точки зрения английского языка «justice» – это, прежде всего, «правда», «честность» и «справедливость». С точки зрения французского языка «justice» – это также «справедливость», «правота», «правосудие», «юстиция», «судебное ведомство».

Русскоязычные категории «правосудие» и «юстиция» в этом смысле также близки к категории «справедливость», на что обращают внимание многие современные ученые [7, с. 32–39]. Правосудие – это не просто деятельность судов и судей, но отправление ими государственной функции на основе конституционных принципов равенства, достоинства личности, беспристрастности, объективности, непредвзятости и др. [8, с. 68, 124, 144, 219].

И. А. Зырянов обращает внимание на противоречие между, с одной стороны, юридическим долженствованием (субъекты правоотношений «обязаны» действовать на основании закона, и лишь при этом условии правовые гарантии защиты проявляют свою эффективность), с другой – реалиями современного государства и общества (низкий уровень правовой культуры, гипертрофированное правосознание отдельных представителей власти и др.). Из этого автором формулируется вывод, что «даже самые совершенные нормативные правовые акты могут не исполняться» [9, с. 208]. Полагаем, что это – важный аргумент в пользу концепции судейской сдержанности. При подобных обстоятельствах судам значительно проще занять правозащитную позицию, установить правонарушение и эффективно восстановить правообладателя в нарушенных правах. Но именно обращение в суд «приводит в движение» механизм правовой защиты. В отсутствие же судебного разбирательства стороны могут руководствоваться интуицией, административным опытом, индивидуальными представлениями о справедливости в обществе и др., но никак не законом и не общеобязательным требованием надлежащего конституционного правопорядка. Данные обстоятельства нередко наблюдаются во взаимоотношениях между государственными и муниципальными органами.

Действующая Конституция Российской Федерации и новый Федеральный закон от 20 марта 2005 г. № 33-ФЗ⁴² (далее – Закон № 33-ФЗ) определяют круг субъектов, обладающих правом на осуществление местного самоуправления:

– граждане Российской Федерации,

– население муниципального образования,

– органы и должностные лица местного самоуправления.

С учетом новых положений указанного Закона о перераспределении полномочий в сфере осуществления местного самоуправления к субъектам, участвующим в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, относятся и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако далеко не каждый из вышеперечисленных субъектов может представлять интересы муниципального образования при разрешении спорных ситуаций в судах. Так, гражданин Российской Федерации не может быть представителем населения муниципального образования при разрешении споров ни в суде, ни в иных органах публичной власти без специального статуса адвоката, прокурора, должностного лица местного самоуправления. А единоличное обращение гражданина может быть принято судом только при возникновении нарушения его субъективных прав в сфере местного самоуправления решениями, действиями органов или должностных лиц местного самоуправления.

Правомочными представителями интересов населения муниципального образования в суде при возникновении спорных ситуаций являются уполномоченные органы и должностные лица местного самоуправления, а также прокуроры. В частности, например, от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава муниципального образования, глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 64 Закона № 33-ФЗ).

По данному вопросу весьма интересной представляется позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определениях от 20 июля 2021 г. № 1375-О⁴³ и 28 декабря 2021 г. № 2941-О⁴⁴.

По смыслу комплексного применения положений п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁴⁵ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴⁶ с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации от имени муниципального образования «…вправе обращаться те органы (выборные должностные лица) местного самоуправления, которые в системе органов местного самоуправления данного муниципального образования наделены общей компетенцией по решению вопросов местного значения посредством осуществления нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности». Таким образом, Департамент муниципального хозяйства Администрации Надымского района Ямало-Ненецкого автономного округа и Комитет по управлению муниципальной собственностью города Барнаула Алтайского края были расценены Конституционным Судом Российской Федерации как отраслевые (функциональные) органы (структурные подразделения), обеспечивающие исполнение отдельных полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования федеральными законами и законами субъекта, в соответствии со своей компетенцией, установленной муниципальными правовыми актами (соответствующими уставами и положениями). Исходя из этого, Суд признал, что их обращения не могут быть приняты как исходящие от ненадлежащего органа.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации очертил круг субъектов, имеющих право направлять жалобу в рамках конституционного судопроизводства для защиты интересов муниципального образования, что несомненно является элементом гарантирования правовой защиты местного самоуправления.

Представляется, что в данном случае следует подчеркнуть возрастающее значение конституционного судебного процесса, а также и судебно-административного производства, обеспеченного отдельным процессуальным актом – Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Тенденцию к «унификации» и «универсализации» применительно к функционированию местного самоуправления весьма удачно подчеркнула И. А. Умнова-Конюхова [10, с. 19], что можно было бы распространить и на проблему судебной защиты прав и законных интересов муниципальных образований.

Применительно к вопросу о судебной защите местного самоуправления данная проблематика выглядит более чем актуальной. Местное самоуправление – это демократический институт, его основной смысл состоит в народовластии и обеспечении адекватного влияния муниципальных сообществ на систему органов публичной власти. Это гарантируется периодическими и состязательными выборами, отчетностью глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления перед населением, сменяемостью и ротацией муниципальных общественных деятелей и т. д. При подобных обстоятельствах судебная система и правосудие конституционно обязаны поддерживать муниципальную демократию доступными и разумными юридическими средствами. Исходя из сложившегося общетеоретического подхода по предмету правового регулирования выделяют конституционно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-правовые, административно-правовые и другие виды правовых средств обеспечения муниципальной демократии. Экспертами в сфере местного самоуправления выделяются несколько уровней защиты местного самоуправления, во-первых, индивидуальных и коллективных прав представителей муниципального сообщества и, во-вторых, конституционных основ местного самоуправления⁴⁷. В данном случае это прямо относится и к судебной защите через принятие судебного акта. В целом в первом случае можно выделить юридические средства, применяемые судами, способствующие признанию, восстановлению, пресечению действий, потенциально направленных на нарушение субъективных прав. Во-втором случае – это юридические средства, связанные с признанием недействительным решения акта органа публичной власти или с прямым указанием на принятие данного акта ввиду его отсутствия с целью необходимости регулирования правоотношений в сфере местного самоуправления.

Функционированию и развитию местного самоуправления несомненно способствует система гарантий. По мнению Е. С. Шугриной, отдельную группу гарантий составляют гарантии охраны и защиты местного самоуправления, в их числе большое значение имеют судебная защита и механизмы ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц⁴⁸.

Подробный анализ положений Закона № 33-ФЗ свидетельствует о том, что законодатель использует инструментарий разрешения споров в сфере местного самоуправления именно судом как универсальным арбитром в следующих значимых случаях.

Во-первых, суд в рамках своей компетенции разрешает спорные вопросы отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия (ст. 54).

Во-вторых, при выявлении нарушений законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предписания соответствующих уполномоченных государственных органов могут быть обжалованы в суде (ст. 34).

В-третьих, разрешаются путем осуществления правосудия спорные ситуации, связанные с вопросами назначения и проведения референдумов и выборов на местном уровне (ст. 43, 44).

В-четвертых, судом рассматриваются вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления, главы местной администрации, главы муниципального образования (установление стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования) и иных лиц, замещающих муниципальные должности, а также споры о признании недееспособным и ограниченно дееспособным старосты населенного пункта (ст. 17, 21, 23, 29, 30, 51).

В-пятых, в судебном порядке устанавливаются факты выявления нецелевого расходования бюджетных средств органами местного самоуправления при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам либо нарушения Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов (ст. 38).

В-шестых, судом рассматриваются споры об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и о нарушении установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования по инициативе граждан и органов местного самоуправления (ст. 56).

Таким образом, прямое осуществление правосудия судом является формой защиты правовых, организационных, экономических, компетенционных основ местного самоуправления.

Суды связаны конституционными принципами скорого, публичного и беспристрастного отправления правосудия; надлежащей правовой процедуры и защиты процессуально равных участников процедуры. Отчасти на реализации соответствующих правомочий могут настаивать тяжущиеся стороны, однако инструментарий ходатайств, доказывания и изложения перед судом правовой позиции демонстрирует явную недостаточность, во всяком случае, для того, чтобы можно было бы признать наличие абсолютного субъективного права, не подлежащего каким-либо правоограничениям, исходя из требований ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

В целом при осуществлении правосудия в сфере местного самоуправления достаточно часто перед судами встает вопрос применения норм-правил, установленных федеральным законом о местном самоуправлении и нормами иных актов, так или иначе связанных с применением принципов местного самоуправления, утвержденных прежде всего ст. 12 и ст. 133 Конституции Российской Федерации. При возникновении коллизий в данной ситуации отмечаем несомненный приоритет принципа местного самоуправления перед нормой-правилом. Принцип по своей природе фундаментален в применении в любой отрасли, местное самоуправление не является в данном случае исключением [11, с. 64–70]. Это неоднократно подчеркивает Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях в сфере местного самоуправления.

Демократическая функция судебной защиты прав и законных интересов муниципалитетов в значительной степени обеспечивается конституционным принципом независимости правосудия. Л. Б. Алексеева подчеркивает, что «орган, именуемый судом, должен быть прежде всего независимым как от других ветвей власти, так и от сторон»⁴⁹. Независимость суда – общее юридическое требование, однако применительно к вопросу о судебной защите прав и законных интересов муниципальных образований оно приобретает специальное значение. Следует учитывать, что суды в современной России (за исключением мировых судей) относятся к структуре федеральных органов публичной власти. Если исходить из предположения, что спор с участием органов местного самоуправления предполагает конфликт интересов Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, вполне логично было бы ожидать приоритетную защиту федеральных интересов в ущерб региональным или муниципальным.

Чтобы этого не происходило, конституционное признание местного самоуправления (ст. 12 Конституции Российской Федерации) предполагает, как минимум, соблюдение двух важных юридических гарантий: во-первых, самостоятельность местного самоуправления должна быть обеспечена законодательно, во-вторых, достаточная степень автономии местных сообществ нуждается в дополнительном гарантировании федеральной судебной властью их независимости от других федеральных государственных органов при разрешении спорных ситуаций. Следует учитывать, что «федеральные суды» – это не только Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации. Данным статусом обладают все другие органы судебной системы, за исключением мировых судей (до конституционной реформы 2020 г. к числу судов субъектов Российской Федерации относились также конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, но они были упразднены). В качестве одного из примеров гарантирования судебной властью независимости местного самоуправления можно использовать судебную практику в сфере решения вопросов местного значения или осуществления переданных государственных полномочий. В данном случае суд (подразумеваем Конституционный Суд Российской Федерации) может обязать региональные органы власти принять закон при его отсутствии с целью надлежащего правового регулирования и финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований и защиты прав местных сообществ. Однако сам механизм контроля за исполнением данного решения Конституционного Суда Российской Федерации не закреплен в законодательстве нашего государства и не определен, этот вопрос поднимался неоднократно как учеными, так и практиками.

Обсуждение и заключение

Таким образом, представляется, что в настоящее время сохраняется ведущая роль правосудия в системе правовой защиты местного самоуправления. Это подтверждается не только доктринальными позициями ученых, правовыми инструментами, четко обозначенными в Конституции Российской Федерации, Законе № 33-ФЗ и иных нормах законодательства России, но и статистикой Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Так, согласно отчету о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 2022 г.⁵⁰, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, где орган местного самоуправления является административным истцом, принято 17 653 дела; окончено с учетом остатка неоконченных дел на начало года 18 476 дел. Принято 40 476 дел, где орган местного самоуправления является административным ответчиком; окончено с учетом остатка неоконченных дел на начало года 53 970.

Согласно аналогичному отчету за 2023 г. принято 13 913 дел, где орган местного самоуправления является административным истцом (окончено с учетом остатка неоконченных дел на начало года 13 323 дела); 54 949 дел, где орган местного самоуправления является административным ответчиком (окончено с учетом остатка неоконченных дел на начало года 70 277 дел).

Согласно отчету за первое полугодие 2024 г. принято 7810 дел, где орган местного самоуправления является административным истцом (окончено с учетом остатка неоконченных дел на начало года 9185 дел); 30 396 дел , где орган местного самоуправления является административным ответчиком (окончено с учетом остатка неоконченных дел на начало года 37 624 дела). Количество дел, принимаемых судами в исследуемой сфере за 2022–2024 гг., возрастает, органы местного самоуправления чаще являются административными истцами, чем ответчиками.

Для эффективной защиты муниципалитетов от неправомерного вмешательства в их компетенцию со стороны государственной власти суды должны быть как органы государственной власти действительно независимыми от других органов государственной власти. Среди конституционных средств обеспечения данной независимости особое место занимает механизм назначения судей на должность и досрочного прекращения их полномочий. В наши дни конституционный принцип независимости судей считается очевидным, непререкаемым и юридически, безусловно, обязательным [12, с. 13]. Вместе с тем следует учитывать государственно-правовую историю страны и ее вековые традиции.

Необходимость обращения к независимому и беспристрастному правосудию при возникновении споров между органами государственной власти и местного самоуправления, входящими в единую систему публичной власти, во многом обусловлена организационно-правовыми и даже социально-психологическими причинами. Однако это не означает, что к судебной форме юридической защиты прав и законных интересов муниципальных образований следует прибегать во всех возможных случаях. Данная проблематика особенно актуализируется в связи с институционализацией в современной России конституционного принципа единства системы публичной власти. Единство данной системы, в числе прочего, предполагает внутреннюю организованность и непротиворечивость. Для этого целесообразно, в частности, организовывать досудебные механизмы обсуждения и устранения разногласий между органами публичной власти, входящими в единую систему.

作者简介

Svetlana Popova

编辑信件的主要联系方式.
Email: sp-8585@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-4959-8739

Deputy Chief for Science, Senior Lecturer at the Vitruk Constituonal Law Department

参考

补充文件