Тенденции правовой защиты инвалидов: национальный и международный аспекты

Полный текст

Введение

Высокий уровень правовой защиты уязвимых категорий населения является одним из наиболее важных показателей развития гражданского общества и реализации основных целей существования социального государства. К категориям населения, нуждающимся в дополнительной правовой защите, можно отнести недееспособных лиц, лиц с ограниченной дееспособностью, раненых и больных, в отдельную категорию зачастую выделяются инвалиды. По данным Комитета ООН по правам инвалидов, в мире насчитывается около миллиарда людей, имеющих инвалидность⁸⁷.

На сегодняшний день Конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней (The Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol)⁸⁸ обеспечивают их защиту на международно-правовом уровне. В свою очередь, в Российской Федерации основным нормативным правовым актом, обеспечивающим защиту инвалидов, является Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ⁸⁹. Следует отметить, что и международный, и национальный механизмы защиты прав инвалидов формировались в течение длительного времени, претерпевая изменения не только с точки зрения их формального содержания, но и с точки зрения отношения общества к защите данной категории населения [1, с. 42].

Актуальность темы исследования свидетельствует о необходимости анализа тенденций правовой защиты инвалидов с целью дальнейшего усовершенствования механизма правового регулирования положения уязвимых категорий населения как на международном, так и на национальном уровнях.

В настоящее время отсутствуют комплексные исследования, посвященные динамике развития механизма правовой защиты инвалидов в международном и национальном аспектах. Существует ряд научных работ, освещающих отдельные аспекты исследуемого вопроса. Например, в статье А. В. Деменевой анализируется защита прав инвалидов в практике Европейского Суда по правам человека и Комитета ООН по правам инвалидов [2]. Т. А. Лыхина рассматривает права инвалидов с точки зрения проблемы международно-правового регулирования и международных обязательств Российской Федерации [3]. В диссертации Н. И. Фадина предложены пути совершенствования механизмов содействия занятости инвалидов в России [4]. Одним из новейших трудов, посвященных комплексному рассмотрению механизма защиты прав инвалидов, является монография Р. Н. Жаворонкова, опубликованная в 2020 г. [5].

Таким образом, на сегодняшний день вопрос основных тенденций правового регулирования статуса инвалида на национальном и международном уровнях недостаточно изучен. В связи с этим основной целью исследования является изучение и анализ таких тенденций для дальнейшего совершенствования международного и национального механизмов защиты прав инвалидов.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

1) выявить основные инструменты защиты прав инвалидов в действующем правовом механизме;

2) рассмотреть различные аспекты и тенденции в процессе совершенствования механизма защиты изучаемой уязвимой категории как на международном, так и на национальном уровнях;

3) определить круг причин, влияющих на совершенствование механизма защиты инвалидов;

4) выделить основные проблемы в действующем механизме с целью дальнейшей разработки рекомендаций по совершенствованию правовой защиты лиц с ограниченными возможностями.

Методы

При проведении исследования были использованы системный подход, общенаучные (исторический, статистический, анализ) и специальные (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методы правовых исследований. При конструировании возможных путей совершенствования механизма правового регулирования положения инвалидов также использовались отдельные инструменты метода правового моделирования.

Результаты исследования

В России действующими основными актами в сфере защиты прав инвалидов, а также признания лица инвалидом являются: Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. № 1157 (ред. от 26 июля 2021 г.) «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов», постановление Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2022 г. № 588 (ред. от 28.11.2023) «О признании лица инвалидом» (вместе с «Правилами признания лица инвалидом»), «ГОСТ Р 57958–2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Условия труда инвалидов. Требования доступности и безопасности»⁹⁰.

Конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней⁹¹, Резолюция Совета Безопасности 2475 (2019)⁹², Итоговый документ заседания высокого уровня Генеральной Ассамблеи, посвященного вопросам достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, и других согласованных на международном уровне целей в области развития в интересах инвалидов: Путь вперед – повестка дня в области развития с участием инвалидов на период до 2015 года и после него, Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993), Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (1991), Всемирная программа действий в отношении инвалидов (1982), Декларация о правах инвалидов (1975), Декларация о правах умственно отсталых лиц (1971) – международные акты, затрагивающие или прямо регулирующие правовое положение инвалидов⁹³.

Таким образом, на сегодняшний день существует довольно широкая нормативная база, обеспечивающая права инвалидов. Рассмотрим общие и особенные аспекты такой защиты, существующие на национальном и международном уровнях.

Можно выделить общие положения в существующем механизме.

1. Основной целью существующих инструментов по правовой защите изучаемой уязвимой категории является предоставление инвалидам равных с другими гражданами (и иными лицами, проживающими на территории государства) возможностей в реализации различных прав и свобод, закрепленных международным и национальным правом (гражданские, экономические, политические, социальные и культурные).
2. Общим аспектом международного и национального права является создание механизма социальной защиты, направленного на полное вовлечение инвалидов в жизнь общества, в котором они находятся.
3. Использование внутренних ресурсов государства для реализации программ, которые призваны поддержать инвалидов в процессе их социализации.
4. Недопустимость дискриминации по признаку инвалидности – аспект, который определяет невозможность ограничения прав (в то же время достижение равенства – аспект, определяющий предоставление прав).
5. Основные инструменты поддержки уязвимых категорий населения находятся в руках государственных и муниципальных органов, а дополнительно – в руках некоммерческих и благотворительных организаций.
6. Отдельным аспектом также можно выделить доступ к информации инвалидов, а также информационное обеспечение в области социальной защиты.

Следует отметить, что начала защиты инвалидов в России заложены частными лицами и церковью. И только начиная с XVI в. зарождаются механизмы государственной помощи инвалидам. В 1551 году Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы «благочестивый царь» повелел «…всех прокаженных и престарелых описати по всем градам» и в них «устроити богадельни», поместив в последние «не могущих нигде же главы преклонити»⁹⁴. Р. Н. Жаворонков называет период до XVI в. «периодом влияния религиозной модели», а период начиная с XVI в. и до начала XX в. – «периодом влияния модели государственного призрения» [5, с. 45]. При Петре I институт призрения инвалидов продолжал активно развиваться: в соответствии с Указами 1700, 1710, 1712 гг. старых и увечных предписывалось пожизненно содержать за счет государственной казны, в то время как здоровые, способные к работе молодые люди должны были привлекаться к труду.

В Указе 1724 г. был дан перечень лиц, которые не способны самостоятельно обеспечить себя пропитанием. К этой категории относились сироты, больные, увечные и нищие⁹⁵. Дальнейшее развитие институт призрения инвалидов получил при Екатерине II: в 1777 г. был подписан Указ «Об учреждении в Москве инвалидного дома»⁹⁶. Характерной чертой данного периода является выделение механизма помощи инвалидам (формирование отдельного института) из общего института призрения уязвимых категорий населения, среди которых были также раненые, сироты и нищие. В течение XVII–XVIII вв. формируется система материальной помощи инвалидам, что выражалось в определенных разовых и периодических денежных выплатах и пособиях, а также предоставлении земель и иных материальных благ⁹⁷.

В XIX веке появляется социальное законодательство, уже предусматривающее пенсионное обеспечение инвалидов⁹⁸. Следует, однако, сделать оговорку, что в основном государственное призрение было направлено на инвалидов войны, лиц при определенных чинах. В свою очередь, довольно большая часть инвалидов оставалась под призрением церкви и частных благотворительных организаций. При этом, как указывает Р. Н. Жаворонков, религиозная форма помощи инвалидам в основном выражалась не в материальной помощи, а в предоставлении содержания в специальных заведениях [5, с. 50].

Особенностью призрения инвалидов в указанный период было также то, что данную уязвимую категорию населения рассматривали с двух сторон. С одной стороны, лицо могло стать инвалидом по независящим от его воли обстоятельствам, например, во время участия в военных событиях, исполняя свой долг защиты Родины. С другой стороны, инвалидность могла наступать в результате субъективного выбора самого человека, например, при его неблагоразумном образе жизни (пьянстве, безделье, бродяжничестве), который и повлек за собой ухудшение здоровья. Во втором случае инвалиды не только не получали помощи, так еще и могли подвергаться санкциям⁹⁹.

Вторая половина XIX – начало XX в. ознаменовались формированием новой прослойки общества – рабочих, которые очень часто получали увечья и становились инвалидами на производствах. Изменения в экономике повлекли изменения социальной структуры, а вслед за этим – необходимость совершенствования законодательства в сфере защиты прав инвалидов. Ученые называют это время этапом становления «экономической модели инвалидности» [5, с. 52]. В этот период активно изменяется нормативное правовое регулирование положения инвалидов¹⁰⁰. Важным аспектом становится распространение социальной защиты инвалидов на все слои населения, вне зависимости от чина. Таким образом, можно наблюдать зарождение идей и начало реализации концепции социального государства.

Экономически модель инвалидности проявлялась в том, что статус инвалида был привязан к его трудоспособности. Объективная невозможность работать лишала человека какого-либо материального обеспечения. Именно в указанных условиях государство начинает брать на себя ответственность за социальную защиту таких людей.

Советский этап развития механизма правовой защиты инвалидов также имел свои особенности: вводилось социальное страхование¹⁰¹, обеспечение по инвалидности вследствие общего заболевания и потери трудоспособности в старости¹⁰². Особое место в системе правовой защиты занимала категория инвалидов войны. Экономическая модель инвалидности характеризовалась также появлением механизма предоставления труда инвалидам¹⁰³. Дальнейшее развитие защита прав инвалидов получила с принятием Конституции СССР 1936 г., в ст. 120 которой закреплялось право всех граждан на материальное обеспечение в случае нетрудоспособности¹⁰⁴. В качестве подэтапа можно выделить военное время 1940–1945 гг., когда на категории гражданского населения, работавшего в зоне военных действий распространялись те же социальные льготы, что и на военнослужащих [5, с. 66]. Инвалиды войны получали дополнительные льготы в виде преимущественного поступления на работу, а также преимущественного права на получение специального образования¹⁰⁵.

Периоды восстановления и стабилизации экономики после войны характеризовались введением дополнительных мер поддержки инвалидов. Конец XX – начало XXI в. ознаменованы формированием медико-социальной модели инвалидности [5, с. 77–94].

На сегодняшний день правовой основой механизма защиты прав инвалидов в Российской Федерации является Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Положения Закона находят развитие в ряде постановлений Правительства Российской Федерации¹⁰⁶.

В связи с тем, что Россия является федерацией, нельзя забывать и о том, что в региональных нормативных правовых актах могут быть установлены дополнительные меры поддержки инвалидов. Такие меры могут включать, например, создание доступной среды жизнедеятельности для инвалидов [6, с. 109]. А, например, в Хабаровском крае реализуется ряд программ, направленных на расширение денежных форм социальной поддержки инвалидов [7, с. 181].

Отечественное законодательство не стоит на месте. Одним из последних нововведений стало то, что пенсии по инвалидности начиная с 2024 г. будут назначаться автоматически [8, с. 112].

Следует отметить, что международный механизм защиты прав инвалидов имел похожие с отечественной системой этапы развития, хотя были и особенности. Исторически формы поддержки инвалидов эволюционировали от предоставления им материальных благ (еды, жилья) до защиты прав личности (от дискриминации) и создания благоприятных условий для социализации.

В документах ООН упоминание инвалидов находим с 1970-х гг. Следует отметить, что в настоящее время международный механизм защиты прав инвалидов направлен не только на предоставление помощи, но и на борьбу с любыми проявлениями дискриминации в отношении указанных лиц. Однако в основополагающих международно-правовых актах (Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966) и Международный пакт о гражданских и политических правах (1966) прямое указание на людей с инвалидностью отсутствует. Данная категория не была выделена вплоть до 70–80-х гг. [9, с. 116]. Так, в 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Всемирную программу действий в отношении инвалидов¹⁰⁷. Целью данной Программы было предоставление равных с другими лицами прав в сфере социальной жизни.

В продолжение Программы в 1993 г. последовало принятие акта рекомендательного характера, а именно «Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов»¹⁰⁸. Назревало принятие единого систематизированного международно-правового акта. Осознавая эту необходимость, правительство Мексики выступило с инициативой разработки конвенции, которая определяла бы основные положения защиты прав инвалидов. Так появились Конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней (2006). В Российской Федерации данная Конвенция была ратифицирована в 2012 г.¹⁰⁹

Следует отметить, что принятие Конвенции не отменило действие Стандартных правил, а лишь распространило на них условие обязательного исполнения для участников, ратифицировавших Конвенцию [10, с. 48]. Достаточно большое количество государств ратифицировало Конвенцию относительно недавно, а некоторые только подготавливают свое законодательство к ратификации [11, с. 28].

Существует ряд организаций, которые защищают права инвалидов. Кроме Комитета по правам инвалидов вопросами адаптации инвалидов также занимаются Международная организация труда и Всемирная организация здравоохранения [12, с. 104]. Следует упомянуть деятельность региональных международных организаций Азиатско-Тихоокеанского региона в сфере защиты прав инвалидов [13, с. 109]. В изучаемой сфере осуществляется также международное сотрудничество между государствами – участниками Содружества Независимых Государств [14, с. 318]. Большое внимание на международной арене также уделяется вопросам социальной реабилитации инвалидов [15, с. 85–87]. Большинство государств, ратифицировавших Конвенции, имеют сходные механизмы регулирования положения инвалидов, однако в некоторых есть особенности [16, с. 47–50].

Заключение

Таким образом, и в национальном, и в международном праве существуют общие тенденции к расширению социальной поддержки инвалидов. На сегодняшний день такая поддержка оказывается в различных формах – предоставление материальных благ (социальные выплаты, жилье) и нематериальных благ (помощь в реабилитации и социализации). При этом проблемными остаются вопросы финансирования, удобной инфраструктуры для инвалидов, а также их социализация [17, с. 154].

Дальнейшее международное сотрудничество, а также совершенствование отечественного законодательства помогут оптимизировать существующий механизм правовой защиты инвалидов и разработать новые методы социальной поддержки.

Более того, считаем необходимым проводить различные просветительские мероприятия, направленные на повышение уровня «принятия» населением лиц с ограниченными возможностями. К сожалению, на сегодняшний день в обществе до сих пор присутствует определенная отстраненность от таких лиц. Считаем положительной практикой прохождение повышения квалификации педагогическими работниками в сфере инклюзивного образования. Просветительская деятельность должна проводиться и среди других профессий, а также в самих учебных заведениях, так как и дети с ограниченными возможностями часто сталкиваются с неприятием со стороны сверстников.

Убеждена: само законодательство, касающееся защиты прав инвалидов, должно совершенствоваться, становиться более продвинутым и гуманным по отношению к лицам с ограниченными возможностями.

Об авторах

Юлия Олеговна Хоршева

Северо-Западный филиал Российского государственного университета правосудия имени В. М. Лебедева

Автор, ответственный за переписку.
Email: y.horsheva@szfrgup.ru
ORCID iD: 0009-0006-9558-6711

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин

Россия, Санкт-Петербург

Список литературы

Дополнительные файлы