The nonprofit sector role and importance in the social state development: to the question of nonprofit organizations special legal status

Full Text

Одним из конституционных свойств российского государства является его характеристика как социального, что отражено в статье 7 Конституции Российской Федерации. Согласно указанной норме, сущность социального государства раскрывается в его политике, направленной на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»[1]. Однако заложенный в Основном законе принцип социального государства является скорее ориентиром, чем достигнутым состоянием, в связи с чем государство находится в перманентном поиске эффективных механизмов и средств политики, направленной на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». К сегодняшнему дню мы можем констатировать заинтересованность государства в привлечении некоммерческих организаций (далее также - НКО) для выполнения социальных целей и задач, что, в том числе, отмечается в научной литературе [1, с. 8; 2, с. 55]. При этом, если в целом взглянуть на систему взаимодействия государства и институтов гражданского общества, то можно отметить, что с развитием поддержки НКО со стороны государства появились новые институционализированные специальные статусы НКО. По сути, эти статусы отражают особое правовое положение НКО как участника административно-правовых отношений, где НКО является полноценным субъектом системы государственного управления как в рамках подконтрольного состояния, так и в рамках переданных полномочий. Первоначально в качестве дополнительного статуса НКО были введены условия признания рассматриваемых организаций социально ориентированными, что произошло в 2010 г. с принятием изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[2]. В соответствии с принятыми дополнениями «социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных настоящим Федеральным законом формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные статьей 31.1». Указанная статья содержит достаточно широкий перечень социально ориентированных направлений деятельности НКО - от социального обслуживания до увековечения памяти жертв политических репрессий. Изначально таких направлений было девять. В 2012 г. добавились еще два, в 2013 г. - одно, в 2014 г. - четыре, в 2015 и 2016 гг. - по одному. Таким образом, заметна тенденция к постоянному расширению признания той или иной деятельности НКО социально ориентированной. Всего таких направлений на настоящий момент восемнадцать. Фактически НКО признается социально ориентированной, даже если устав буквально не воспроизводит виды деятельности, перечисленные в статье 31.1, но может быть под них квалифицировано. Например, одним из социально ориентированных направлений является «оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина». Если проанализировать Устав Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», то мы увидим, что данный документ определяет в качестве одного из предмета деятельности организации «деятельность по бесплатной юридической помощи населению»[3]. И вполне очевидно, что Ассоциация юристов России и ее региональные отделения признаются социально ориентированными НКО. Тем самым, необходимо признать, что правоприменительная практика пошла по пути расширительного и, в то же время, адекватного толкования социально ориентированной деятельности. Хотя на момент принятия изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части введения статуса социально ориентированных НКО, многие специалисты полагали, что всем НКО придется менять уставы, переписывая их под утвержденные направления деятельности. Состоявшийся подход к квалификации НКО, как социально ориентированных, нельзя не признать положительным. Закон предусматривает различные формы поддержки - имущественную, финансовую, консультационную, льготы по уплате налогов и сборов, преимущественное право участия в закупках товаров, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Вектор такого развития в научной литературе оценивается положительно: «В чрезвычайно важной для российских некоммерческих организаций сфере материально-технического обеспечения их деятельности открылись новые возможности прямой государственной финансовой поддержки социально значимых видов деятельности НКО; расширен набор инструментов налогового стимулирования НКО, ведущих такую деятельность, и их доноров; улучшены условия участия социально ориентированных НКО в государственных и муниципальных закупках» [3, c. 152]. Реализация данных направлений поддержки имеет некоторые проблемы, часть из которых носит достаточно существенный характер, но это является предметом отдельного изучения, о чем будет отмечено в дальнейших работах по данной тематике. Новым, дополнительным статусом НКО стал статус исполнителя общественно-полезных услуг, что произошло в 2016 г.[4] Полагаем, что установление этого статуса было обусловлено широким подходом государства к определению социально ориентированных НКО и введением дополнительного фильтра для организации отбора поддерживаемых НКО. Законодательно установлено несколько существенных признаков - критериев признания НКО в качестве исполнителя общественно-полезных структур. Два критерия носят стимулирующий характер, два - ограничительный. Стимулирующий критерий заключается в том, что, во-первых, НКО должна быть признана социально ориентированной, а во-вторых, НКО должна оказывать общественно-полезные услуги надлежащего качества на протяжении одного года и более. Ограничения связаны с тем, что НКО, претендующая на статус исполнителя общественно-полезных услуг, не может иметь статуса иностранного агента и не должна иметь задолженностей по налогам, сборам и иным обязательным платежам. В случае если социально ориентированная НКО соответствует этим требованиям, то по решению уполномоченных органов, которыми являются Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы, НКО может быть признана исполнителем общественно-полезных услуг и включена в реестр некоммерческих организаций - исполнителей общественно-полезных услуг. Порядок принятия решения о признании социально ориентированной некоммерческой организации исполнителем общественно-полезных услуг, перечень и формы необходимых документов, порядок ведения реестра некоммерческих организаций - исполнителей общественно-полезных услуг устанавливаются Правительством Российской Федерации[5]. Порядок предусматривает, что прежде чем заявиться в реестр, НКО должна получить заключение о ее признании исполнителем общественно-полезных услуг у органа исполнительной власти, осуществляющего свои полномочия в соответствующей социально-экономической сфере. Только после этого НКО направляет заявление о включении в реестр в Минюст России или его территориальный орган. Порядок имеет определенные пробелы. В частности, не конкретизирован перечень документов, необходимых для выдачи заключения в части документов, подтверждающих качественное оказание социальных услуг на протяжении года и более, не ясно, каким образом определить открытость НКО. Также на настоящий момент не отработаны механизмы поддержки НКО, признанных исполнителем общественно-полезных услуг. Так, одной из законодательных гарантий поддержки исполнителей общественно-полезных услуг является то, что данные организации получают меры финансовой поддержки в форме субсидий, предоставляемые на срок не менее двух лет. Однако на данный момент эта гарантия не нашла задуманного воплощения и требует дальнейшей проработки. Еще одним дополнительным статусом, которым может обладать НКО - это поставщик социальных услуг. Если положения о социально ориентированных НКО и об исполнителях общественно-полезных услуг регламентируются Федеральным законом «О некоммерческих организациях», то положения о поставщиках социальных услуг - Федеральным законом «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В этом контексте следует подчеркнуть необходимость различий между исполнителями общественно-полезных услуг и поставщиками социальных услуг. И формально, и фактически это разные понятия, независимые друг от друга. Однако, учитывая примерную одномоментность их введения, среди НКО произошло смешение этих понятий, повлекшее за собой недопонимание происходящих изменений, путаницу и отождествление этих двух статусов. Хотя к настоящему времени мы можем констатировать, что в ходе вовлечения НКО во взаимодействие с институтами публичной власти в социальной сфере данные понятия получают необходимое разграничение в степени их восприятия и понимания содержания правового статуса исполнителя общественно-полезных услуг и поставщика социальных услуг. Признание НКО в качестве поставщика социальных услуг произошло со вступлением в силу 1 января 2015 г. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», что привело к формально-юриди-ческому уравниванию условий участия в предоставлении услуг по социальному обслуживанию граждан социально ориентированных НКО с бюджетными и коммерческими учреждениями и организациями. При этом заметна тенденция передачи государственных функций по оказанию социальных услуг именно в некоммерческий сектор. Специалистами отмечается, что, исполняя поручения Президента, федеральные и региональные органы власти в последнее время весьма активно работают над созданием условий подключения некоммерческого сектора к решению задач социальной политики [4, c. 83]. Развитие участия НКО в оказании социальных услуг набирает свои обороты и находится в непосредственной взаимосвязи с региональным нормативно-правовым регулированием и его особенностями. Согласно данным Управления социальной защиты и семейной политики области, в Тамбовской области по состоянию на конец 2018 г. действует 46 поставщиков социальных услуг. Большинство из них действуют в форме областного государственного бюджетного учреждения. Общественных объединений и автономных некоммерческих организаций, имеющих статус поставщиков социальных услуг, в реестре 12[6]. Следует отметить, что механизм привлечения и участия НКО в сегменте социальных услуг в Тамбовской области постоянно совершенствуется, и полагаем, что это направление продолжит свое развитие и дальше. По данным Правительства в целом, в Российской Федерации в 2018 г. в сфере социального обслуживания работало более 1,2 тыс. негосударственных организаций, 943 из которых - это СО НКО. Объем региональных бюджетных средств, выделяемых негосударственным организациям на оказание услуг в сфере социального обслуживания населения и социального сопровождения в 2018 г., составил 15,7 млрд руб.[7] Государственная политика в сфере взаимодействия с НКО по вопросам социального обслуживания получила основной виток развития в 2012 г. с принятием Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», где в качестве одного из направлений государственной социальной политики, начиная с 2013 г., предусматривались «меры, направленные на увеличение поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»[8]. Ключевым событием стало вступление в силу в 2015 г. Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», которым НКО были включены в состав поставщиков социальных услуг. Следующий этап государственной политики по взаимодействию с НКО и их вовлечению в социальную сферу ознаменован разработкой законодательного установления и регулирования заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, что было определено в Комплексе мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016-2020 гг.[9] и Дорожной карте «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере»[10]. Основным аспектом данных актов, планирующих и определяющих порядок реализации стратегии государства по вовлечению НКО на рынок социальных услуг, является принятие специального законодательного акта - Федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Несмотря на то, что разработка и принятие комплекса указанных выше мер данного законодательного акта предполагались в 2016-2017 гг., соответствующий законопроект находится на стадии принятия. Проект Федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» не мог не вызвать сложностей, непростых дискуссий между различными участниками социальной сферы и институтами публичной власти. Законопроект был внесен в Государственную Думу в июле 2018 г., а в декабре принят в первом чтении. Сейчас проект указанного федерального закона готовится к рассмотрению во втором чтении[11]. Основная задача законопроекта связана с повышением качества и доступности оказания государственных и муниципальных услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, в том числе посредством использования конкурентных способов отбора исполнителей услуг. При этом законопроект не вменяет в обязанность публично-правовому образованию использовать конкурентные способы, а лишь создает правовое поле, в рамках которого будет осуществляться такой отбор, если публично-правовое образование примет соответствующее решение. Это обстоятельство стало одним из самых дискуссионных в ходе обсуждения положений законопроекта. Другим моментом, требующим внимания в ходе работы над законопроектом, является дифференцированный подход к введению конкурсного отбора в различных сферах. В частности, конкурсный отбор может быть ограничен в сфере общего образования. Для исполнения государственного (муниципального) социального заказа наряду со сложившимся механизмом утверждения государственного задания подведомственным учреждениям предусмотрено использование конкурса (в том числе с участием негосударственных организаций) и сертификата, дающего право гражданам самостоятельно выбрать организации, оказывающие им ту или иную услугу за счет бюджетных средств. Одним из достоинств законопроекта являются предусмотренные меры по формированию и раскрытию данных об общем объеме государственных (муниципальных) услуг, который государство гарантирует оказать в соответствующем финансовом году, что позволит повысить прозрачность и открытость указанной сферы. Вместе с этим полагаем, что законопроект должен не только включить НКО в круг исполнителей государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, но и обеспечить им преференции, что обусловлено сложным экономическим состоянием НКО и отсутствием у них полного комплекса необходимых организационных и материальных условий. Здесь необходимо четко осознавать разницу между возможностями коммерческих и некоммерческих организаций. Как верно, на наш взгляд, отмечается специалистами: «Некоммерческий статус организаций препятствует их выходу на рынок капитала, которым пользуются коммерческие поставщики социальных услуг в случае необходимости пополнения оборотных средств или для инвестирования в развитие материально-технической базы деятельности» [4, c. 86]. В свою очередь, имеются и преимущества у государственных учреждений, чье положение обеспечивается за счет бюджетных средств. Не случайно в научной литературе признается, что развитие рынка социальных услуг воспринимается как непременная составляющая рыночных отношений [5, c. 93]. В связи с этим введение таких преференций могло бы обеспечить фактическое равенство НКО в системе социального заказа наряду с государственными учреждениями и коммерческими организациями. Полагаем, что реализация мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, без учета представленного обстоятельства сложно выполнима. Подводя итоги проведенного анализа развития специальных правовых статусов некоммерческих организаций в контексте роли и значения некоммерческого сектора в социальной политике, отметим высокую степень заинтересованности государства во взаимодействии с институтами гражданского общества. Первоначально государством были установлены условия признания некоммерческих организаций социально ориентированными. Данный статус НКО можно признать окончательно сложившимся. Полагаем, что изменения в этом направлении могут коснуться только расширения перечня направлений социально ориентированной деятельности, признаваемых государством в качестве таковых. Дополнительная дифференциация НКО выразилась во введении статуса исполнителя общественно-полезных услуг, на которых государство рассчитывает во взаимодействии по актуальным направлениям социально-экономического развития и острым общественным проблемам. Но на настоящий момент не получили должного закрепления и конкретизации порядок признания НКО исполнителем общественно-полезных услуг, механизмы поддержки и правовые стимулы деятельности в указанном статусе. Полагаем, что разрешение этих вопросов отражает перспективы дальнейшей институционализации статуса исполнителя общественно-полезных услуг. Отдельное развитие получило взаимодействие государства и некоммерческих организаций в социальной сфере, что произошло с их включением в систему оказания социальных услуг и установлением условий и порядка признания НКО поставщиком социальных услуг. Это направление должно получить новое законодательное закрепление в рамках специального правового регулирования, но на настоящий момент требуется определить условия и меры поддержки НКО в системе государственного (муниципального) заказа на государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере.

About the authors

Roman Valerevich Zelepukin

Tambov State University named after G.R. Derzhavin

Email: lexcomlex@yandex.ru
Candidate of Jurisprudence, Associate Professor, Acting Deputy Director of Law and National Security Institute for Scientific Work, Associate Professor of Constitutional and International Law Department 33 Internatsionalnaya St., Tambov 392000, Russian Federation

References

Supplementary files