On Ways to Overcome the Ban on Leasing Public Real Estate in Sublease

Texto integral

По общему правилу собственник недвижимого имущества свободен в распоряжении им и самостоятельно определяет пути его использования. Вместе с тем в юридической литературе справедливо указывается и на специфику распоряжения недвижимым имуществом, находящимся в публичной собственности, в том числе в части генезиса права публичной собственности и целей использования такого имущества [1, с. 110].

В частности, определение целевого назначения публичной собственности упоминалось в качестве результата юридической тактики согласования частных и публичных интересов [2, с. 52], который в итоге выражался во внешнем правовом акте – акте согласования права [3, с. 55] и был связан не только с объективными, но и с субъективными, психологическими аспектами общественно-государственной координации [4, с. 92]. В указанной связи особенности публичной собственности проявлялись в установлении пределов действий участников переговорного процесса при разрешении правового спора по поводу использования публичной недвижимости [5, с. 20], специфике обращения взыскания на имущество, находящееся в государственной собственности⁴⁷, путях вовлечения публичной собственности в гражданский оборот [6, с. 110] и в иных подобных случаях. Авторы относят законное и эффективное использование публичной собственности к вопросам обеспечения экономической безопасности Российской Федерации [7, с. 14].

Вместе с тем, распоряжаясь публичной собственностью и (или) используя ее, государство реализует не только экономические (в исследуемом случае – получение прибыли от сдачи имущества в аренду), но и социальные цели, нуждающиеся в координации [8, с. 122]. Сама государственно-властная управленческая деятельность такого рода представляет собой вид юридической деятельности по согласованию интересов государства и общества [9, с. 90], является частью механизма координационного регулирования существующих процессов [10, с. 22] на основе принципов координации государственных и общественных интересов [11, с. 62]. Указанным обстоятельством объясняется, помимо прочего, то, что с конца 1990-х гг. на занятиях по повышению квалификации государственных служащих, уполномоченных на действия в сфере распоряжения публичной собственностью, распоряжение этим имуществом понималось в формате координационного государства и общества [12, с. 16]. Сходное понимание предлагалось и при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере имущественных отношений [13, с. 92], а также в рамках контрольно-надзорной деятельности [14, с. 65].

Эффективность использования находящейся в публичной собственности недвижимости предполагает ко всему прочему и максимальное извлечение общественно полезных свойств из ее конкретного объекта наиболее широким кругом субъектов права, что наблюдается, например, при его сдаче в субаренду. Именно таким образом осуществляется наиболее полная реализация прав и интересов участников рынка [15, с. 141].

Закон не исключает, что государственное и муниципальное недвижимое имущество может быть передано в субаренду, однако в данном случае присутствует и определенная специфика.

Общее правило поведения в такой ситуации определено п. 2 ст. 615 ГК РФ, согласно которому арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено ГК РФ или иными правовыми актами. Иными словами, сдача в субаренду возможна, но лишь с согласия арендодателя.

Тем не менее в зависимости от специфики объекта недвижимости, находящегося в федеральной собственности, законодательство предусматривает случаи отступления от такого принципа, причем как полный запрет на субаренду и переход прав, так и возможное заключение договора субаренды (передачи прав) без согласия арендодателя.

В частности, в ч. 6 ст. 71 Лесного кодекса Российской Федерации установлены 1) запрет субаренды лесного участка, когда он выделен в целях заготовки древесины, и 2) запрет передачи прав и обязанностей по договору аренды лесного участка другим лицам (перенаем).

Другой пример. Пункт 3 ч. 3.1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»⁴⁸ подчеркивает обязательность указания в договорах аренды федерального имущества, закрепленного за унитарными и казенными предприятиями, бюджетными учреждениями, в ситуации предоставления такого имущества в аренду по иным, чем аукцион (конкурс), основаниям, положения о том, что данное имущество не может быть передано в субаренду.

Правда, существует и противоположный подход. Например, в п. 9 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право, если это не противоречит закону, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия арендодателя, но при условии его уведомления. Несмотря на то что отдельными авторами указывается на нарушение равенства правовых возможностей субъектов права аренды в зависимости от объекта недвижимости [16, с. 10], явных экономико-правовых оснований для лишения арендатора земельного участка такого права не усматривается.

Соответственно, можно сделать вывод о том, что, во-первых, передача недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, в субаренду принципиально возможна, но исключительно с согласия арендодателя (общее правило); во-вторых, препятствием к такой передаче будет прямой запрет закона (первое исключение); и, в-третьих, закон предполагает случаи, когда такая передача в субаренду возможна и при отсутствии согласия на то арендодателя (второе исключение).

Вместе с тем представляется, что в подобном механизме правового регулирования не учтены как требования юридической логики, так и заслуживающие внимания социально-экономические соображения.

Прежде всего, договор субаренды крайне зависит от самого договора аренды, в частности, в силу закона он не может быть заключен на срок, превышающий срок договора аренды. Следовательно, временной континуум прав и обязанностей арендодателя и арендатора не меняется и в случае сдачи имущества в субаренду.

Далее, к договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. То есть находящееся в публичной собственности недвижимое имущество не становится предметом каких-либо обязательств иного содержательного характера.

Наконец, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор, за исключением перенайма (п. 2 ст. 615 ГК РФ), т. е., по сути, для арендодателя ничего не меняется и в данном случае.

Учитывая, что источником публичной собственности изначально и исторически являются результаты трудовой, предпринимательской и иной деятельности граждан, выражающиеся, главным образом, в уплаченных ими налогах и сборах, эта собственность должна служить общественным и государственным интересам. По указанной причине представляется возможным предложить в отношении имущества, находящегося в публичной собственности, разработку института «преодоления» запрета на субаренду, когда арендатор, желающий сдать имущество в субаренду, либо субарендатор, заключивший с арендатором предварительный договор субаренды имущества, при отсутствии прямого запрета субаренды имущества для его конкретного вида могут обратиться в суд с требованием обязать арендодателя разрешить арендатору заключить договор субаренды. Арендодатель – публичный собственник обязан будет дать согласие на субаренду во всех случаях, если не докажет, что субаренда прямо противоречит закону, а также то обстоятельство, что при субаренде будет нарушен (подвергнут опасности нарушения) государственный или общественный интерес.

В то же время в целях предотвращения коррупционных проявлений и обеспечения равного доступа субъектов предпринимательской деятельности и иных лиц к недвижимому имуществу, находящемуся в публичной собственности, в части приобретения его в пользование на условиях договора аренды (субаренды) должны существовать и исключения из возможности преодолеть запрет на субаренду имущества в судебном порядке. Об актуальности построения системы таких ограничений сегодня свидетельствует и прокурорская практика [17, с. 73].

В первую очередь, субаренда без согласия публичного собственника не должна быть возможной при передаче имущества в аренду (хозяйственное ведение, оперативное управление) вне процедур аукциона (конкурса). Кроме того, субарендатору в любом случае не может быть предоставлено право выкупа данного имущества из публичной собственности в частную собственность, а также ему не могут быть предоставлены преимущественные права на заключение договора субаренды на новый срок. Представляется, что установление таких ограничений будет способствовать проведению согласованной антикоррупционной политики [18, с. 104].

Очевидно, что появление у арендатора нового пассивного дохода от сдачи федерального недвижимого имущества в субаренду, когда плата субарендатора арендатору за пользование объектом недвижимости превышает размер арендной платы, выплачиваемой самим арендатором арендодателю – собственнику, потребует и пересмотра арендной платы в сторону ее увеличения.

По общему правилу, при аренде имущества, находящегося в публичной собственности, в том числе федерального недвижимого имущества, должны быть особым образом урегулированы отдельные вопросы изменения размера арендной платы, общие правила об установлении и уплате которой предусмотрены ст. 614 ГК РФ.

Так, ч. 8 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» предусматривает, что при заключении и (или) исполнении договора аренды его цена может быть увеличена по соглашению сторон в порядке, установленном договором. На первый взгляд, данная норма выглядит очевидной и излишней, так как и в соответствии с общими нормами ГК РФ об обязательствах, нормами об аренде предполагается изменение цены вследствие выразившегося в соглашении волеизъявления сторон. Однако в данном случае наличие такой нормы позволяет не проводить дополнительные торги, связанные лишь с изменением данного условия, что облегчает гражданский оборот. Гарантией защиты интересов государства и общества служит указание на то, что стороны могут договориться только об увеличении арендной платы, но не о ее уменьшении: последнее нарушало бы не только публичный интерес, но и интерес иных лиц, участвовавших в торгах на право заключения договора аренды федеральной недвижимости.

Таким образом, подводя итоги исследования, отметим, что существующий порядок предоставления находящегося в публичной собственности недвижимого имущества в субаренду не соответствует правовой логике и социально-экономическим интересам, а также целям использования находящегося в публичной собственности имущества и его «связи» с предпринимательской деятельностью хозяйствующих субъектов.

Представляется верным формирование «института преодоления» запрета арендодателя на последующую субаренду принадлежащего ему федерального имущества. Такое преодоление запрета должно осуществляться по простым и понятным правилам, рассмотренным выше, в судебном порядке в состязательном процессе.

Вместе с тем закон в антикоррупционных целях должен содержать и некоторые принципиальные ограничения для такой правовой возможности, среди которых автором выделены наиболее значимые.

Передача имущества в субаренду в ряде случаев (при образовании у арендатора пассивного дохода от сдачи имущества в субаренду в большем размере, чем арендная плата) предполагает обращение к механизму увеличения арендной платы, который описан в законе и может быть признан достаточным.

Sobre autores

Alexey Maksurov

Autor responsável pela correspondência
Email: alex.maks.yarosl@gmail.com

Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Theory and History of State and Law Department

Bibliografia

Arquivos suplementares