Analysis of conditions for achieving national goals of decent standard of living for pensioners

Full Text

Введение

Объектом исследования является государственная пенсионная система РФ, которая включает страховую и нестраховую составляющие. Предмет исследования – государственное регулирование выполнения государственной пенсионной системой конституционных функций социального государства по обеспечению достойного уровня жизни нетрудоспособных категорий граждан при наступлении страховых рисков старости, инвалидности, потери кормильца. Цель исследования заключается в обосновании условий, обеспечивающих достойный уровень жизни нетрудоспособных категорий граждан, параметры которого установлены нормативными актами. Для достижения этой цели намечены задачи: сопоставление стратегических критериев и планово-бюджетных параметров развития государственной пенсионной системы, а также их трансформации в процессе реализации страховой пенсионной реформы.

Исходная гипотеза заключается в том, что активное регулирование развития пенсионной системы до сих пор направлено на решение тактических задач (целевая поддержка наиболее бедных категорий пенсионеров, сокращение бюджетных трансфертов, расширение льготных категорий застрахованных лиц и т.д.) в ущерб последовательному и комплексному решению задач, определённых президентскими поручения и правительственными документами, направленными на достижение стратегических национальных целей достойного уровня жизни всех категорий граждан.

Достижение этих целей по достойному уровню жизни находится в центре внимания широких кругов научной общественности, однако не достигнуто единой позиции начиная с критериев и показателей достойного уровня пенсионного обеспечения, институциональной его сущности, и заканчивая экономическим механизмом реализации и социальных результатов. Наиболее распространённая позиция заключается в том, что уровень пенсионного обеспечения должен непосредственно зависеть от текущих финансовых возможностей государства [1; 2; 3; 4].

Данная позиция была последовательно реализована путём сокращения индексации, секвестирования пенсионных прав работающих пенсионеров, повышения минимальных требований доступности участия работников в солидарно-страховой пенсионной системе, ограничения максимального объёма формируемых пенсионных прав и др. [5; 6]. Закономерно, что это привело к снижению уровня пенсионного обеспечения наиболее активной части работающих пенсионеров (а их было более трети) и незначительному росту за этот счёт у неработающих пенсионеров.

Альтернативная позиция, основанная на руководящих документах и рекомендациях Международной организации труда (МОТ) и Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО), а также ратифицированных законами РФ документах [7; 8; 9], заключается в том, что для достойного уровня жизни пенсионеров регулирование не может ограничиваться внутри- пенсионными инструментами, а должно обеспечиваться общебюджетными источниками в части нестраховых пенсионных обязательств [10; 11].

В исследовании обоснована необходимость комплексного подхода к регулированию как внутри-, так вне- пенсионными факторами развития государственной пенсионной системы (ГПС) для достижения стратегический целей, исходя из безусловной необходимости завершения установленных Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы¹ страховой пенсионной реформы и соблюдения страховых принципов формирования пенсионных прав всех застрахованных лиц.

На основе актуарно-статистического анализа показана стратегическая неэффективность разнонаправленных методов регулирования пенсионного обеспечения, которые, решая краткосрочные конъюнктурные задачи, тормозили достижение национальных целей по достойному уровню жизни всех категорий пенсионеров.

Постановка проблемы: методологические положения

Пенсионные обязательства государства являются самым значительным расходным социальным обязательством государственного бюджета (таблица 1). При этом основная его часть, приходящаяся на обязательное пенсионное страхование, хотя и обособлена от государственного бюджета, но непосредственно с ним взаимосвязана, в первую очередь в форме трансфертов, направляемых согласно действующему законодательству государственному страховщику – Социальному фонду России (СФР) – на покрытие как обязательств нестрахового характера (материнский (семейный) капитал, целевые социальные доплаты и выплаты и др.), так и страхового (компенсацию целевых льгот страхователям), а также на субсидиарное участие в финансировании досрочных и «льготных» видов пенсий [11].

Таблица 1

Динамика основных параметров бюджета Фонда пенсионного и социального страхования РФ, млрд руб.

Table 1

Dynamics of the Main Budget Parameters of the Russian Federation Pension and Social Insurance Fund, Billion Rubles

Источник: расчёты автора по отчётам СФР об исполнении бюджета.

Учитывая первостепенную социальную значимость государственной пенсионной системы и возрастающее влияние на консолидированный бюджет, проблема регулирования её развитием постоянно находится в центре внимания как органов управления, так и в научных исследованиях и публикациях. Однако несмотря на активную экспертную дискуссию, до сих пор не достигнуто сколько-нибудь согласованного методологического подхода. Анализ наиболее аргументированных публикаций позволяет выделить основные векторы государственного регулирования.

Учитывая демографические и макроэкономические проблемы, которые оказывают негативное влияние на выполнение государственных пенсионных обязательств, большинство публикаций обосновывают необходимость «адаптировать пенсионную систему» к изменяющимся социально-экономическим условиям, т.е. регулировать параметры пенсионного обеспечения в непосредственной зависимости от конъюнктурных возможностей госбюджета [1; 2; 3; 4; 12; 13; 14]. Наиболее подробно соответствующая аргументация представлена в так называемой Стратегии-2020 [5; 6], главные положения которой были воплощены в конкретных мероприятиях по регулированию пенсионной системы, начиная с повышения пенсионного возраста, внедрения всеобщего обязательного накопления, секвестирования прав работающих пенсионеров и др.).

Базовым аргументом данного (экономического) вектора регулирования развитием пенсионной системы служит необходимость обеспечить финансовую устойчивость путём ограничения численности получателей пенсий и последовательным сокращением их размера. В исследовании показано, что закономерным результатом является снижение социальных показателей пенсионного обеспечения, которые являются целевыми ориентирами страховой пенсионной реформы.

Альтернативные предложения по регулированию развития пенсионной системы ориентированы на достижение именно социальных результатов страховой реформы, исходя из международно-признанных и акцептованных нормативными актами целей стратегического развития социального государства, а не текущей бюджетной конъюнктурой [7; 8; 9; 10; 15; 16; 17]. Основные положения социально ориентированной методологии регулирования развития пенсионной реформы получили отражение в правительственной Стратегии долгосрочного развития государственной пенсионной системы.²

Государственная пенсионная система обеспечивает выполнение социальной функции по материальному обеспечению граждан при наступлении старости, инвалидности и потери кормильца. Финансовым источником реализации этой функции как в отечественной, так и в международной практике являются нормативные отчисления от заработка (дохода) гражданина в трудоспособный период для формирования персонифицированной части пенсии и бюджетные трансферты для выполнения целевых социальных гарантий государства³.

Справочно. Основные принципы функционирования систем социального обеспечения сформулированы МОТ в Рекомендации № 202 «О минимальных уровнях социальной защиты»⁴.

1. всеобщий характер защиты, основанной на социальной солидарности;
2. право на получение пособий и льгот, предусмотренных законодательством
3. адекватный характер и прогнозируемость пособий и льгот;
4. недопущение дискриминации, обеспечение гендерного равенства и реагирование на особые потребности лиц;
5. социальная интеграция, в том числе лиц, занятых в неформальном секторе;
6. уважение прав и достоинства лиц, охваченных социальными гарантиями;
7. последовательный характер реализации, в том числе посредством установления целей и сроков;
8. солидарность в области финансирования и стремление к обеспечению оптимальной сбалансированности между сферой ответственности и интересами тех, кто финансирует системы социального обеспечения, и тех, кто пользуется ими;
9. рассмотрение разнообразных методов и принципов, в том числе механизмов финансирования и систем реализации;
10. прозрачный, подотчётный и рациональный характер ведения финансовых дел;
11. финансовая, налогово-бюджетная и экономическая устойчивость при надлежащем учёте принципов социальной справедливости и равенства;
12. согласованность с социально-экономической политикой и политикой в области занятости;
13. согласованность действий учреждений, отвечающих за функционирование систем социального обеспечения;
14. высококачественные государственные услуги, гарантирующие расширение систем социального обеспечения;
15. эффективность и доступность процедур подачи и рассмотрения жалоб и апелляций;
16. регулярный мониторинг соблюдения и периодическая оценка;
17. соблюдение принципов ведения коллективных переговоров и свободы объединения для всех работников.

Российская система обязательного пенсионного страхования характеризуется наличием многочисленных нестраховых компонентов, которые направлены на решение конъюнктурных задач адресной поддержки конкретных категорий граждан. Выполнение этих нестраховых функций государственной пенсионной системы (ГПС), хотя и позволяет оперативно решать актуальные проблемы социальной политики (сократить расходы на трансферт из госбюджета, повысить пенсии целевым группам населения, снизить тарифную нагрузку на плательщиков и т.п.), однако затрудняет достижение эффективности страховой пенсионной системы в целом и тормозит решение долгосрочных задач.

В России система пенсионного обеспечения охватывает всё населения страны, однако размеры и формы пенсионных выплат так же, как и условия финансирования различных видов государственных социальных обязательств существенно различаются. Многочисленные льготы, пособия, единовременные выплаты – это всё меры поддержки социально уязвимых слоев населения, поэтому необходимо проанализировать структуру самой пенсионной системы для решения задач её компонентов и установить взаимосвязь принципов формирования прав и финансирования государственных обязательств, исходя из характеристик самого элемента, входящего в институт социальной защиты. С этой точки зрения предлагается выделить несколько институциональных элементов ГПС формирования прав граждан и источников финансирования государственных обязательств (рисунок 1):

Рисунок 1. Структура государственной пенсионной системы

Figure 1. Structure of the State Pension System

Источник: составлено автором.

Методы исследования: анализ основных параметров пенсионной системы России для достижения благополучия пенсионеров

Современная государственная пенсионная система представляет собой многокомпонентный конгломерат организационно-административных и нормативно-правовых институтов, которые при этом имеют различный экономический механизм функционирования и требуют разные методы государственного регулирования.

Учитывая первостепенную значимость для развития любой пенсионной системы демографических факторов, анализ факторов регулирования начинаем с исследования особенностей главного участника пенсионной системы – населения.

Структура российского населения включает в себя различные группы, в числе которых значительную долю занимают пенсионеры. По итогам 2022 года удельный вес пенсионеров в общей численности населения России составила почти треть всего населения – 28,5%, на получателей страховой пенсии приходится 26%. В целом с момента функционирования солидарно-накопительной модели пенсионной системы, доля пенсионеров в общей численности населения возрастала вплоть до повышения пенсионного возраста (рисунок 2).

Рисунок 2. Динамика удельного веса пенсионеров в общей численности населения России в 2014-2025 гг., %

Figure 2. Dynamics of the Share of Pensioners in the Total Population of Russia in 2014-2025 Years, %

Источник: рассчитано автором по данным Росстата.

Для того чтобы пенсионная система обеспечивала выполнение функции по достойной жизни нетрудоспособного населения, необходимо разработать адекватное нормативно-правовое сопровождение, которое соответствует актуальным макроэкономическим и демографическим процессам в стране.

Пенсионная система России, как и в практике большинства государств, включает в себя несколько составных элементов, которые должны иметь адекватное правовое сопровождение⁵. От этого непосредственно зависит её экономическая и социальная эффективность. Так, гипотетическая модель оптимальной пенсионной системы должна интегрировать альтернативные модели пенсионного страхования: индивидуально-накопительные и солидарно-распределительные, однако строго опираясь на конкретные особенности национальных демографических и макроэкономических факторов [18; 19; 20; 21; 22].

Новый бюджетно-плановый период функционирования отечественной пенсионной системы на 2026–2028 гг. отличается от предшествующих не только необходимостью учёта возрастающего влияния внешних к пенсионной системе глобальных вызовов (социально-демографических, макроэкономических, миграционных и проч.), но и необходимостью выполнения качественного перехода от «борьбы с бедностью» пенсионеров, которая благополучно завершилась установлением целевых федеральной и региональной социальной доплат⁶ (соответственно, ФСД и РСД) к пенсиям до прожиточного минимума пенсионеров (федерального или регионального), к решению стратегической задачи, которая является приоритетной не только для нашей страны: создания комплекса материальных условий для достойного уровня жизни и благополучия всех категорий пенсионеров.

Актуальность такого перехода конкретизирована в Указе Президента РФ от 07.05.2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»: в качестве национальных целей развития России на указанный период наряду с материальным обеспечением отмечены сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия всех возрастных групп граждан, реализация потенциала каждого человека, комфортная и безопасная среда жизни и др.⁷

Для выполнения актуарно-статистического анализа эффективности ГПС необходимо обосновать целевые критерии и определить показатели, которые будут использованы в исследовании. Следует подчеркнуть, что несмотря на разнообразный опыт национальных пенсионных систем, до сих пор не достигнуто единодушное мнение по универсальным критериям эффективности, поскольку все национальные пенсионные системы уникальны⁸ [23; 24; 25].

Тем не менее наиболее признанным критерием как в сопоставительном анализе, так и в планово-бюджетных проектировках в нашей стране и в международных сопоставлениях используется в качестве критерия экономической эффективности функционирования пенсионных систем, основанных на солидарно-страховом перераспределении принцип эквивалентности прав и обязательств [10]. Данный принцип призван обеспечить баланс сформированных в течение трудовой деятельности застрахованного лица пенсионных прав и обязательств страховщика по выплате пенсии, адекватной уровню его трудового вклада в экономику страны. Здесь речь уже идёт о реализации принципа адекватности уровня материального обеспечения. Адекватно оценить трудовой вклад застрахованного лица на протяжении всей его жизни в современной стоимостной оценке помогает сопоставление суммы учтенных страховых взносов и размера назначенной страховой пенсии, а принят коэффициент замещения.

Справочно. Рассмотренные принципы и критерии отражены в международных документах, посвящённых организации пенсионных систем, однако российское законодательство не содержит подобные нормы. Так, «базовые» правовые основы солидарно-страховой модели пенсионного обеспечения.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании» описывает параметры системы, но не принципы её функционирования, вытекающие напрямую из цели создания самой системы⁹. Федеральный закон от 16 июля 1999 года «Об основах обязательного социального страхования» (№ 165-ФЗ) включает только отдельные принципы обязательного социального страхования:

1. устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;
2. всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;
3. государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
4. государственное регулирование системы обязательного социального страхования;
5. паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
6. обязательность уплаты страхователями страховых взносов;
7. ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
8. обеспечение надзора и общественного контроля;
9. автономность финансовой системы обязательного социального страхования¹⁰.

Нормативное обеспечение финансирования государственных пенсионных обязательств регулируется специальными законами, глубоко аффилированными, с одной стороны, в бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс РФ), а, с другой стороны, в тарифно-налоговое законодательство (Налоговый кодекс РФ).

Многообразие источников финансирования пенсионного обеспечения в РФ обусловлено пенсионной моделью, а также внешними параметрами макроэкономической системы страны, оказывающими непосредственное влияние на её устойчивость. Обобщение международной практики финансирования пенсионных обязательств государства представлено в годовом докладе ОЭСР «Pension at Glance 2023», который обосновывает классификацию пенсионных моделей по способу финансирования.¹¹ Рисунок 3 обобщает характеристики компонентов различных пенсионных систем. Первый уровень включает программы, предлагающие минимальный уровень социальной защиты при утрате трудоспособности по возрасту, при расчёте пенсионного дохода которых учитываются только нормативно - установленные минимальные требования для участников системы обязательного пенсионного страхования (ОПС) (без учёта индивидуальных пенсионных прав: заработка, полного стажа и т.п.). Такие схемы предназначены для обеспечения определённого минимального уровня жизни при выходе на пенсию.

Рисунок 3. Взаимообусловленность пенсионной и финансовой модели

Figure 3. Interdependence of the Pension and Financial Models

Источник: составлено автором по данным «Pension at Glance 2023»[12].

Базовый обязательный компонент пенсионной системы представляет собой реализацию государственных гарантий по социальной защите граждан. Базовые пенсии первого компонента могут предоставляться как по праву резидентства, так и на основе минимального размера уплаченных страховых взносов, могут носить целевой характер или предоставляться адресно в связи с нуждаемостью.

Размер страховой пенсии может меняться в зависимости от времени проживания или уровня взносов, но не отражает заработок, полученный во время трудовой деятельности.

Справочно: В ряде стран ОЭСР первый уровень (базовый) устанавливается по факту резидентства гражданина (в Норвегии базовый компонент представляет собой целый набор материальной поддержки, правда на основе проверки нуждаемости). Однако в большинстве стран ОЭСР базовый уровень зависит от минимального стажа и размера уплаченных страховых взносов. Во всех случаях, базовый уровень — это государственная гарантия минимальной денежной выплаты при выполнении конкретных условий (старше пенсионного возраста, семейная бедность и т.п.). 

Обсуждение результатов анализа: факторы и условия достижения целевых параметров страховой пенсионной реформы

Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы России до 2030 года¹³ (Стратегия-2030) предусмотрены количественные критерии её достижения: средний размер трудовой пенсии по старости – не менее 2,5-3 прожиточных минимума пенсионера (далее – ПМП) и коэффициент замещения трудовой пенсией по старости 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате¹⁴. Эти два целевых индикатора реализуются в отношении главного компонента пенсионной системы – системы ОПС.

Для достижения целевого индикатора по соотношению среднего размера страховой пенсии по старости в 2,5 ПМП к 2030 году необходимо было ежегодно наращивать этот показатель на 5-6 процентных пунктов (рисунок 4). Величина ПМП учитывается в двух размерах: в целом для Российской Федерации и для каждого субъекта отдельно. Первый вариант используется как целевой ориентир Стратегии, второй вариант как основа для определения нуждаемости и предоставления мер социальной поддержки.

Как показано на рисунке 4, целевой ориентир в 2,5-3 ПМП для страховых пенсий по старости не достигается ни среди всех получателей, ни среди неработающих пенсионеров. Для работающих пенсионеров этот показатель даже снизился до 145% ПМП. Максимальное соотношение страховой пенсии по старости с ПМП в рассматриваемом периоде наблюдалось лишь после валоризации пенсионных прав (в 2012 году – 195% ПМП). Следует отметить также рост показателей в период 2016-2023 гг. только для неработающих пенсионеров, после отмены индексации работающим пенсионерам.

Рисунок 4. Динамика соотношения среднего размера страховой пенсии по старости с ПМП, %

Figure 4. Dynamics of the Ratio of the Average Old-Age Insurance Pension to the Minimum Subsistence Level, %

Источник: расчёты автора на основе данных СФР[15]

Таким образом, на текущий момент без нестраховых доплат система обязательного пенсионного страхования не может обеспечить решение проблемы бедности пенсионеров в страховом формате. Кроме того, следует отметить, что ПМП – это минимальные гарантии государства, но они недостаточны для достойной старости.

При использовании ПМП для мониторинга уровня жизни пенсионеров в ходе анализа учитывалось, что в ПМП используется как единственный законодательно установленный измеритель бедности в среднем по стране, и не отражает существенную региональную дифференциацию в уровне жизни по субъектам РФ и климатическим регионам, а также даёт лишь стоимостную оценку потребительской корзины без учёта обязательных платежей и сборов. В то время как состав потребительской корзины требует не только регулярной индексации, но и актуализации, поскольку всё более отстаёт от изменений потребительского поведения пенсионеров.

Применение показателя соотношения размера страховой пенсии с ПМП как интегрального критерия эффективности пенсионной системы нельзя считать исчерпывающим, так как он служит индикатором определения минимальной границы для всех видов пенсий. Анализ динамики этого показателя позволяет проследить зависимость от государственного регулирования на различных этапах пенсионной реформы (таблица 2). При этом существенно различаются изменения уровня жизни для различных видов пенсии. Так, соотношение страховой пенсии с ПМП по РФ составляет 174%: страховой пенсии по старости – 181%, страховой пенсии по инвалидности – 110%, страховой пенсии по случаю потери кормильца – 121%.

Таблица 2

Динамика соотношения средних размеров страховой пенсии и ПМП в Российской Федерации

Table 2

Dynamics of the Ratio between the Average Insurance Pension and the Minimum Subsistence Level in the Russian Federation

Источник: расчёты выполнены на основе параметров, установленных Правительством РФ; Форма № 94 (Пенсии)-Краткая.

Так, в частности, увеличение соотношения в период 2002-2004 обусловлено введением единого социально налога (далее – ЕСН) при сохранении размера тарифа страховых взносов 28%, распределяемого на базовую, страховую и накопительную части. Однако, уже с 2005 года наблюдается снижение этого соотношения в связи с повышением размера базовой части трудовой пенсии. Размер базовой части трудовой пенсии в 2005 году был увеличен дважды, в том числе с 1 марта 2005 года с 660 рублей до 900 рублей, то есть почти на 36%. Это было обусловлено образовавшимся в 2005 году дефицитом по базовой части трудовой пенсии вследствие снижения ставки ЕСН.

Следующее масштабное сокращение бедности произошло в 2007 году благодаря «искусственного» (сверх законодательного/инфляционного механизма) изменения размера базовой части трудовой пенсии индексировался трижды, вследствие этого выплата увеличилась за год в более чем в 1,5 раза по сравнению с предыдущим годом.

Третий этап увеличения размера базовой части трудовой пенсии произошел в 2009 году на 31% и был увязан с инфляционными процессами, происходящими в стране вследствие экономического кризиса. Темп роста базовой части трудовой пенсии за период 2002-2009 гг. существенно превосходил динамику инфляции в стране.

Несмотря на позитивные социальные результаты сокращения бедности пенсионеров благодаря опережающего повышения минимальных размеров всех видов пенсии, это нарушило сложившийся институционный и параметрический баланс между страховой и базовой составляющими страховой пенсии и, таким образом, привело к ещё большему нарушению страхового принципа функционирования пенсионной системы.

Закономерно, в 2010 году произошли институциональные изменения в пенсионной системе: базовая часть трудовой пенсии была заменена на фиксированный базовый размер (ФБР) и утратила свою институциональную обособленность. ФБР стал увеличиваться одновременно с индексацией страховой части трудовой пенсии. Таким образом, в период 2010-2014 гг. вся страховая часть пенсии (включая ФБР) увеличивалась одинаковыми темпами.

С 2015 года существенным образом изменился механизм государственного регулирования индексации страховой пенсии и фиксированной выплаты к ней. Во-первых, для обеих выплат был установлен различный подход к индексации. Во-вторых, индексация по уровню доходов ПФР или по уровню темпа роста средней заработной платы стала нерегулярной.

В условиях бюджетного кризиса 2015-2016 гг. продолжилась практика сокращения расходов ПФР исходя из возможностей госбюджета, включая отказ от традиционного механизма увеличения размеров пенсий путём его индексации в пользу единовременной «индексационной» прибавки к установленному размеру пенсии: все пенсионеры независимо от категории пенсии получили по 5 тыс. рублей в январе 2017 года. Таким образом, в течение анализируемого периода развития страховой пенсионной системы наблюдаются неоднократные изменения (отмена, приостановка / «заморозка», перенос сроков) выполнения государственных нормативно-установленных пенсионных обязательств под прямым влиянием внешних к страховой пенсионной системе факторов создало прецедент неполного выполнения гарантированных гражданам пенсионных обязательств. Несмотря на все проводимые мероприятия, на сегодняшний день соотношение страховой пенсии с ПМП вернулось к уровню 2010 года.

Необходимо отметить также региональные различия уровня материального положения пенсионеров. Например, в 60 субъектах РФ установлены федеральные социальные доплаты, назначаемые в случае, если общая сумма материального обеспечения пенсионера ниже прожиточного минимума пенсионера в регионе. По состоянию на 2024 год численность таких лиц в целом по РФ составила 3,1 млн человек. Региональная социальная доплата, назначаемая в тех субъектах, в которых величина ПМП субъекта превышает величину ПМП по РФ, установлена в 30 субъектах РФ в отношении 3,2 млн человек.

Анализ статистических показателей в динамике позволяет сделать вывод, что в указанный период каждый шестой получатель страховой пенсии без учёта ФСД и РСД в России должен быть отнесён к абсолютно бедным категориям. Напомним, что в 2010 году численность абсолютно бедных пенсионеров составляла без малого 5,0 млн человек, и прирост числа абсолютно бедных пенсионеров за прошедший период достиг 22%.

Таким образом, проблемы бедности определённой части страховых пенсионеров обусловлены не только и не столько недостатками государственной пенсионной системы как главной составляющей социальной политики, но и является прямой производной от макроэкономических проблем (низкие темпы роста, инфляции) и негативных процессов на рынке труда (теневая занятость, экономическое неравенство занятых в различных видах деятельности и регионах) [10].

 Бедность пенсионеров, по сути, является результатом бедности трудоспособных возрастов, поскольку страхуемые государственной пенсионной системы права граждан формируются исходя из их «трудового участия» в форме количественных нормативов по продолжительности стажа и сумме отчислений от заработка/дохода. В то время как сформировать свои пенсионные права трудоспособные граждане могут только при условии доступности соответствующих форм занятости на рынке труда и соответствующего заработка для отчисления страховых взносов.

Заключение и выводы по результатам анализа: обоснование условий достижения целевых показателей страховой пенсионной реформы

Очередной планово-бюджетный период 2026-2028 гг. играет ключевую роль в решении проблем достижения целевых ориентиров страховой пенсионной реформы, предусмотренных Стратегией-2030.

Бюджетные и тарифно-налоговые параметры государственной пенсионной системы обязательного пенсионного страхования на указанный период предусматривают комплекс мероприятий, которые непосредственно ориентированы на завершающий этап правительственного плана по выполнению Стратегии-2030 с учётом дополнительных требований Указа Президента РФ №309 о национальных целях.

Проведённый в исследовании анализ позволяет подтвердить обоснованность исходной гипотезы исследования о необходимости трансформации государственного регулирования развитием пенсионной системы с тактических задач на достижение стратегических параметров, установленных нормативными актами. Выполненный анализ позволил обобщить и выделить основные проблемы учёта и нивелирования негативного влияния внешних макроэкономических вызовов, препятствующих достижению указанных целей и выработки адекватных мер бюджетной и тарифно-налоговой политики ОПС, которые можно разделить на параметрические и фундаментальные. К параметрическим мерам относятся меры по обоснованию:

1. Размера тарифа страховых взносов недостаточен для формирования объёма пенсионных прав для достойного уровня жизни при наступлении страхуемых рисков;
2. Дифференцирования системы тарифов страховых взносов для различных категорий плательщиков, препятствующая обеспечению равного доступа к участию в государственной пенсионной системе и формированию достойного размера страховой пенсии;
3. Регулирования размера тарифа страховых взносов с учётом выделения части тарифа на солидарное перераспределение на основе актуарных расчётов потребности на минимальный уровень страховой пенсии;
4. Выделение конкретного источника компенсации льгот страхователям по уплате обязательных отчислений в СФР;
5. Регулирование предельной величины базы для исчисления страховых взносов на солидарную и индивидуальную части страховой пенсии для наёмных работников, а также для плательщиков страховых взносов, не производящих выплаты физическим лицам;
6. Обоснование источников финансирования досрочных пенсий с учётом общеустановленных требований государственной системы ОПС;
7. Актуарное обоснование страховой модели формирования пенсионных прав растущей категории самозанятого населения с целью реализации их конституционных прав при наступлении социальных рисков [10; 18; 26].

Решение этих проблем возможно путём трансформации системы обязательного пенсионного страхования, исходя из необходимости дифференциации источников финансирования страховых и нестраховых государственных обязательств. Для этого должна быть радикально пересмотрена сама модель формирования тарифа страховых взносов.

Страховая составляющая пенсионной системы должна обеспечивать решение следующих задач:

• Недопущение бедности при утрате трудоспособности по возрасту, инвалидов и получателей пенсий по потери кормильца.
• Обеспечивать адекватность пенсионных прав и размеров пенсионных выплат для участников систем обязательного пенсионного страхования.
• Обеспечить возможность формирования адекватного уровня пенсионных прав для высокодоходных граждан, главным образом за счёт целевых программ обязательного пенсионного страхования.

В российском пенсионном законодательстве в настоящее время отсутствует понятие минимальной пенсии [9; 10; 17]. Единственный гарантированный минимум пенсионного обеспечения для всех граждан страны – это социальная пенсия, размер по старости которой устанавливается ежегодно в бюджетном пакете законов, в частности, в 2024 г. размер социальной пенсии составлял 7 689,82 рубля (т.е. всего 58% ПМП). Этот вид пенсии предоставляется тем, кто не смог сформировать пенсионные права для страховой пенсии к нормативному пенсионному возрасту, поэтому выплачивается на пять лет позже.

В рамках страховых государственных обязательств для участников системы ОПС, которые выполнили минимальные требования по стажу и страховым взносам, к «персонифицированному» страховому размеру пенсии гарантированно выплачивается фиксированная выплата (ФВ) в размере не менее 8134,88 или 61% ПМП в расчёте на тот же период.

Следует подчеркнуть, что фиксированная выплата в исследовании не отождествляется с минимальной пенсией как нормативно-самостоятельной выплатой, поскольку минимальными требованиями для её получения в рамках реализации пенсионных прав в системе ОПС является наличие установленной суммы индивидуальных пенсионных коэффициентов (ИПК) (30 ИПК к 2026 году) и стажа. Расчёты показывают, что выполнение минимальных требований в системе ОПС соответствует размеру страховой пенсии на уровне 11 887 рублей, т.е. лишь 89% ПМП, а дополнительная нестраховая выплата ФСД до уровня ПМП реализуется только для неработающих пенсионеров. Таким образом, рассмотренные минимальные гарантии в рамках системы ОПС до сих пор либо ниже ПМП, либо не имеют всеобщего охвата.

Для повышения социальной эффективности пенсионной системы ОПС экономический механизм гарантирования минимального уровня страховой пенсии должен быть ориентирован на соотношение с ПМП и быть составной частью формирования пенсионных прав каждого застрахованного лица. Под минимальным уровнем страховой пенсии понимается неотъемлемая часть страховой пенсии, которая должна быть не ниже ПМП, иначе теряется стимул уплаты страховых взносов и легального трудового стажа. Основным результатом исследования является выделение первоочередных задач государственного регулирования минимального уровня пенсии:

- минимальный размер выводится из экономической модели ОПС и финансируется за счёт федерального бюджета, фактически выступая как базовый доход для всех пенсионеров, размер которого равен ПМП. Реализация такого подхода возможна посредством актуализации института социальной пенсии, фиксированной выплаты и ФСД;

- минимальный размер выделяется в составе экономической модели ОПС как самостоятельная составляющая, ориентированная на уровень ПМП. При этом источником её финансирования являются целевой размер страховых взносов, который актуализируется ежегодно в соответствии с планово-бюджетными параметрами.

Расчёты показывают, что для установления всем получателям страховой пенсии минимальной пенсии в размере ПМП расчётный размер тарифа страховых взносов для её финансирования должен составить в расчёте на 2024 год 14%. В бюджетных параметрах 2024 года совокупный объём расходов бюджета СФР на осуществление ФСД, повышенной фиксированной выплаты и социальных пенсий потенциально должен составить около 1,3 трлн рублей, что на 4,6 трлн рублей или на 78% ниже оценочного уровня расходов на выплату минимальной пенсии (таблица 3).

Таблица 3

Прогноз потребности на финансовое обеспечение достижения целевых ориентиров

Table 3

Forecast of Financial Requirements for Achieving Target Indicators

*данные за период 2024-2027 гг. в соответствии с бюджетными проектировками, до 2036 гг. – актуарные предположения

Источник: расчёты автора.

Для реализации заданных целевых параметров потребуются значительные дополнительные средства из федерального бюджета, причём увеличивающиеся в конце прогнозного периода, или размер минимального уровня страховой пенсии должен корректироваться с учётом макроэкономических условий соответствующего прогнозного периода. Предлагаемый в исследовании механизм финансового обеспечения системы ОПС предусматривает, с одной стороны, унификацию прав на формирование адекватного уровня страховой пенсии для всех категорий работников, а, с другой стороны, регулирование солидарного перераспределения для выполнения обязательств перед застрахованными лицами на получение ПМП. Для финансового обеспечения минимального размера страховой пенсии, тариф страховых взносов предлагается начислять на весь заработок наёмных работников без установления предельной величины базы.

¹ Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р «О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ» (с изм. и доп.).

² Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р «О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ» (с изм. и доп.).

³ Конвенция № 102 Международной организации труда «О минимальных нормах социального обеспечения» (заключена в г. Женеве 28.06.1952 г.).

⁴ Рекомендация Международной организации труда от 14.06.2012 г. № 202 «О минимальных уровнях социальной защиты» (с изм. и доп.).

⁵ Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators. Report // OECD: [сайт]. 13 December 2023. URL: https://www.oecd.org/en/publications/pensions-at-a-glance-2023_678055dd-en.html (дата обращения: 23.09.2025).

⁶ Источником финансирования ФСД и РСД являются не страховые отчисления работника, а общеналоговые поступления в государственный бюджет.

⁷ Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2024 г. № 309 «О национальных целях развития РФ на период 2030 и перспективу 2036 г.».

⁸ Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators. Report // OECD: [сайт]. 13 December 2023. URL: https://www.oecd.org/en/publications/pensions-at-a-glance-2023_678055dd-en.html (дата обращения: 23.09.2025).

⁹ Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 167-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

¹⁰ Федеральный закон от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об основах обязательного социального страхования».

¹¹ Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators. Report // OECD: [сайт]. 13 December 2023. URL: https://www.oecd.org/en/publications/pensions-at-a-glance-2023_678055dd-en.html (дата обращения: 23.09.2025).

¹² Там же.

¹³ Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р «О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ» (с изм. и доп.).

¹⁴ С 2015 года нормативное понятие «трудовая пенсия» заменено на «страховую пенсию».

¹⁵ Основные показатели пенсионного обеспечения в Российской Федерации // Социальный фонд России: [сайт]. URL: https://sfr.gov.ru/info/statistics/pension_provision_sfr (дата обращения: 01.09.2025).

About the authors

Arkadii K. Solov'ev

Author for correspondence.
Email: asolovyev@fa.ru
ORCID iD: 0000-0002-8563-9836
SPIN-code: 6165-1300
Scopus Author ID: 57200797260
https://elibrary.ru/author_profile.asp?authorid=440273

Doctor of Economics, Professor, Honoured Economist of Russia, Director of the Scientific Research Center for the Development of the State Pension System and Actuarial and Statistical Analysis

References

Supplementary files