Report of the Governor-General of the Steppe Region of G. A. Kolpakovsky for 1882–1883: to analyze the vision of the prospects for the development of the region

Full Text

Введение. Губернаторские и генерал-губернаторские всеподданнейшие отчеты, как исторические источники в силу своей содержательной специфики, имеют существенное значение для изучения административного управления и социально-экономического развития регионов Российской империи. История их создания и информационные возможности представлены в исследованиях [1–9]. За текущие 30 лет возросло внимание ученых к деятельности высшей администрации восточной окраины Российской империи конца XIX–начала XX вв., региональным особенностям в сфере управления, социально-экономического и культурного развития. Среди изучаемых вопросов особое место принадлежит политике правительства по отношению к периферии Российской империи и постепенной ее интеграции в общеимперское пространство [10–15]. Данная проблематика весьма актуальна как для историко-теоретических моментов, так и текущей практики регионального управления, переосмысления опыта прошлых эпох, учет которого может быть востребован для координирования ситуации в современной административной системе.

Цель нашей работы — проанализировать содержание первого генерал-губернаторского отчета Г. А. Колпаковского, последовавшего после образования Степного генерал-губернаторства — региона, охватившего обширные просторы Азиатской России.

Основная часть. Согласно указу от 18 мая 1882 г. Западно-Сибирское генерал-губернаторство упразднялось и была учреждена должность Степного генерал-губернатора с местом пребывания в Омске. В состав нового генерал-губернаторства вошли Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская области [16, л. 1–1 об.]. Этому событию предшествовали продолжительные дебаты, начавшиеся еще в 1860-е гг. С учреждением генерал-губернаторства дискуссии о необходимости данной административной единицы не прекратились, напротив, практически сразу прозвучала позиция об отсутствии реальной необходимости в генерал-губернаторской власти на этой территории. Летом 1882 г. «для окончательного распределения порядка дел и разъяснения порядка упразднения» в Омск был командирован чиновник МВД тайный советник Ф. К. Гирс [16, л. 7 об.]. Уже на тот момент он отмечал, что области, вошедшие в новое генерал-губернаторство, находятся в совершенно разных условиях. Акмолинская и Семипалатинская области, по мнению Ф. К. Гирса, были более развиты с точки зрения административного устройства, состояния судебной системы и колонизации. В дальнейшем вопрос о судьбе Степного генерал-губернаторства, в том числе и о его упразднении, поднимался неоднократно, тем не менее оно просуществовало до событий Русской революции.

Первым генерал-губернатором Степного края был назначен Герасим Алексеевич Колпаковский — участник военных походов, бывший военный губернатор Семипалатинской (1865–1867) и Семиреченской областей (1867–1882). Он энергично принял руководство новым регионом: «Вступив 4 сего июля в управление Высочайше вверенным мне Степным генерал-губернаторством, я, за неимением в виду установленных штатов моего управления, признал необходимым ныне же образовать временно путевую канцелярию» [17]. Непосредственно к месту службы в Омск главный начальник края прибыл 13 августа 1882 г. [18], а канцелярия была окончательно сформирована и начала свою работу с 21 августа 1882 г.

Г. А. Колпаковский считал, что для закрепления правового статуса региона в первую очередь необходима разработка новых положений по управлению генерал-губернаторством. А для реализации этого на практике важно было поближе познакомиться с бытом и условиями жизни местных жителей [19, с. 2]. Именно с учетом особенностей областей, соотношения кочевого и оседлого населения, состояния сельского хозяйства, промышленности, торговли, путей сообщения планировалось разрабатывать программу развития Степного края.

По итогам деятельности за 1882–1883 гг. Г. А. Колпаковским был подготовлен всеподданнейший отчет, показавший двухлетние усилия и заботы по удовлетворению потребностей и нужд региона. В состав Степного генерал-губернаторства первоначально входили три области — Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская, все они обладали характерными чертами, такими как «большое численное преобладание кочевого киргизского населения над русскою народностью», незначительным в сравнении с территорией количеством жителей и редким числом оседлых поселений [20, c. 3]. В то же время имели место особенности, связанные с управлением, налоговой сферой, развитием сельского хозяйства и т.п. В этой связи одной из первоочередных задач стала разработка проекта, направленного на установление административного единообразия, а также создание новой системы организации суда, землепользования, колонизации и т.п. Именно эти злободневные вопросы получили наиболее полное рассмотрение в анализируемом документе.

Правовое положение Степного генерал-губернаторства не было должным образом согласовано. По этой причине главный начальник края в своем первом всеподданнейшем отчете обратил внимание на проблемы административного характера. В частности, управление Семиреченской областью, ранее входившей в состав Туркестанского генерал-губернаторства, осуществлялось на основе Временного положения 1867 г., а Акмолинской и Семипалатинской областями — по Временному положению 1868 г. После включения данных территорий в состав Степного генерал-губернаторства необходимо было привести все к единообразию, чтобы добиться «единства действий администрации» [20, с. 54]. В связи с этим Г. А. Колпаковским была учреждена комиссия из представителей разных ведомств для пересмотра положений 1867 г. и 1868 г. и подготовки проекта нового положения. В последующие годы генерал-губернатор сам принимал активное участие в его разработке, и хотя оно было утверждено только в 1891 г., а вступило в силу еще через два года, позиция Г. А. Колпаковского по тем или иным направлениям прослеживается уже в первом всеподданнейшем отчете. Отдельно он остановился на реформе судебной системы, в частности указал на важность применения в Степном крае судебной реформы 1864 г. без каких-либо переходных форм.

Ряд изменений Г. А. Колпаковский предлагал внести в структуру уездного управления. Так, по действующим положениям 1867 г. и 1868 г. в Семиреченской области замещение должностей уездных начальников должно было происходить исключительно из военных, а в Акмолинской и Семипалатинской областях — из гражданских чиновников. От этих должностных лиц кроме знания законов требовался административный опыт. Поэтому в проекте нового положения было предусмотрено назначение на должность уездного начальника как из военных, так и из гражданских лиц [20, с. 57]. Также генерал-губернатор отметил, что в ходе ревизий уездных управлений он стал свидетелем серьезных недоработок, а именно: слабый надзор за местным управлением казачьих станиц, киргизских волостей; рост формальной переписки по жалобам и претензиям жителей на выборных должностных лиц. Для урегулирования вопроса Г. А. Колпаковским в циркулярных предписаниях уездным начальникам были разъяснены их обязанности по фактическому наблюдению за народным самоуправлением и интересами жителей. Для повышения эффективности своей деятельности должностным лицам следовало выезжать в уезды, а не заниматься бессмысленной перепиской, часто не позволяющей разрешить существующие проблемы.

Довольно много места в отчете за 1882– 1883 гг. отведено характеристике населения Степного края и перспективе увеличения количества русских оседлых поселений [20, с. 6–14]. Кочевое население региона было представлено киргизами и родственными им кара-киргизами, а оседлое — казаками, горожанами и крестьянами. Кроме того, существовало численное превосходство кочевого населения над оседлым более чем в 4 раза. Но при этом Г. А. Колпаковский считал, что не стоит спешить с увеличением «посреди киргизской степи числа русских оседлых поселений», так как сначала необходимо провести предварительные исследования: «выяснить существующее распределение земель между разными киргизскими волостями и аульными обществами и всячески содействовать более равномерной разверстке между ними угодий». В связи с данным обстоятельством он полагал «водворение русских переселенцев продолжить только в существующие крестьянские поселения Семиреченской области», а также устроить несколько крестьянских и казачьих поселков на государственных окраинах Семипалатинской и Семиреченской областей [20, с. 13–14].

При характеристике государственного значения края Г. А. Колпаковский отмечал, что, несмотря на неблагоприятные условия (недостаток лесов, эпидемические болезни скота и т.д.), он имеет большой экономический потенциал, в том числе обладает выгодным географическим положением на пути среднеазиатской торговли [20, c. 4].

Большое внимание в отчете отведено развитию земледелия, дана общая характеристика хозяйств и показаны имеющиеся в данной сфере проблемы. Например, указывалось, что на территории генерал-губернаторства лишь 5 % земель пригодны для земледелия, остальные же пространства состоят «из степей удобных только для пастбищ или вовсе неудобных, как по свойству своей песчаной, солонцеватой и каменистой почвы, так еще более по недостатку естественного и атмосферного орошения» [20, с. 11].

Особо был рассмотрен вопрос об улучшении обработки полей и использовании современных сельскохозяйственных орудий. В частности, в циркулярном предложении областным губернаторам и уездным начальникам говорилось о необходимости принятия практических мер, способствующих улучшению сельскохозяйственной культуры в степи. Генерал-губернатор отмечал, что «на выписку полезных, усовершенствованных орудий: плугов, борон, веялок и молотилок мною разрешено употребить в каждом уезде до 1000 руб. из остатков от добровольных сборов с киргизского населения» [20, с. 17]. Также указывалось на необходимость изыскания мест на юге региона, где хлебопашество могло бы поддерживаться только влагою от атмосферных осадков. Как следует из материалов отчета, подобные опыты проводились, и хотя еще не были завершены, но тем не менее показали, что «хлеб в благоприятное время может созревать на значительных горных высотах» [20, с. 18]. В целях улучшения состояния данной сферы Г. А. Колпаковский предлагал учредить в Степном крае низшие сельскохозяйственные школы с небольшими фермами. Для реализации проекта особой комиссии было поручено составить предложение об устройстве подобных заведений взамен существующих киргизских школ грамотности.

В отчетный период в Степном крае только в Семиреченской области местное хлебопашество обеспечивало потребности в продовольствии как кочевого, так и оседлого населения. Местные казаки и крестьяне вывозили избытки хлеба в другие части края и в соседние китайские провинции. Даже плохой урожай в Иссык-Кульском уезде в 1882 г. не привел к серьезным проблемам. В то же время в Семипалатинской и Акмолинской областях хлебопашество испытывало затруднения и не соответствовало потребностям населения. В связи с этим не только кочевники, но и оседлые жители вынуждены были «пополнять свое продовольствие посредством покупки хлеба, привозимого из смежных хлебородных округов Западной Сибири» [20, с. 19].

Ослабить зависимость местного населения от урожаев в Тобольской и Томской губерниях, по мнению генерал-губернатора, пока не представлялось возможным, так как для усиления в областях крестьянской колонизации требовалось провести равномерную разверстку земель между киргизами. Согласно формуляру всеподданнейшего отчета, в него должны быть включены особые события (пожары, наводнения, голод, погодные аномалии и т.п.), если они имели место. В данном случае в документе присутствует информация о продолжительной засухе в Акмолинской области, приведшей к неурожаю хлебов и луговых трав. В связи с этим «казачье и крестьянское население пришло в крайнюю нужду и в совершенную несостоятельность бороться с нею без посторонней помощи» [20, c. 19]. Ситуацию усугубил неурожай в соседних земледельческих округах Тобольской губернии, подвоз хлеба в степные поселения снизился, и он подорожал. Для решения вопроса потерпевшим от неурожаев казакам Кокчетавского, Петропавловского и Омского уездов разрешено было отпустить на покупку хлеба до 29 000 руб., а недавно водворившимся крестьянам выделили денежное пособие из общего по Империи продовольственного капитала и организовать ссуды хлебом из местных интендантских магазинов. В свою очередь киргизы получили денежные ссуды из особых капиталов, состоящих в распоряжении областного начальства [20, с. 19–20].

Не был обойден вниманием в анализируемом документе довольно злободневный для степи вопрос, связанный с ежегодным появлением кобылки в Акмолинской и Семипалатинской областях и случаями распространения саранчи в Семиреченской области. С сожалением отмечалось, что население в борьбе с этими насекомыми действует разрозненно, бессистемно, а местные власти «остаются совершенно безучастными». Опираясь на опыт Семиреченской области о способе уничтожения саранчи в период ее нарождения посредством вытаптывания табунами, Г. А. Колпаковский отмечал, что им предписано использовать его и в других областях Степного края. В частности, были даны «надлежащие указания для успешного применения этого способа на практике» [20, с. 18]. Особняком в отчете представлен раздел, посвященный перспективам развития шелководства в Семиреченской области. Это направление стало внедряться еще в бытность Г. А. Колпаковского военным губернатором данного региона, а на генерал-губернаторском посту было продолжено. В частности, в 1882 г. из Ташкента были выписаны тутовые деревья и несколько человек прошли обучение в Ташкентской школе шелководства. В отчете Г. А. Колпаковский выражал надежду «на дальнейшее развитие этой полезной промышленности» [20, с. 22].

Так как в Степном генерал-губернаторстве широко было представлено скотоводство, то эта отрасль также получила отражение при характеристике хозяйства. В частности отмечалось, что «не только кочевники, составляющие 78 % всего населения в крае, но и значительная часть оседлых жителей (сибирских казаков) находит в занятии скотоводством основное средство своего материального благосостояния» [20, c. 22]. При этом Г. А. Колпаковский с сожалением отмечал, что одной из проблем в развитии этого направления являются эпизоотии, в частности распространение среди животных сибирской язвы и чумы. Решение вопроса было затруднено, так как на весь Степной край приходилось только 4 гражданских ветеринарных врача, поэтому усиление ветеринарной части признавалось «настоятельною необходимостью» [20, с. 23].

В продолжение анализа социально-экономического развития края в отчете представлены сведения о развитии пчеловодства, соляного промысла, садоводства, об исследовании каменноугольных залежей, состоянии лесного хозяйства и т.п. При характеристике заводской промышленности отмечалось, что она развита довольно слабо в связи с недостатком капиталов, а также технических знаний: «По численности первое место принадлежит кожевенным заводам, а затем салотопенным. Лучшие и обширные из них устроены в Петропавловске», остальные же предприятия «по своим небольшим размерам и простому устройству похожи скорее на мастерские кустарей». Всего в Степном крае насчитывалось 260 фабричных заведений, в отчете указывалось, что значительнее прочих по производству выглядел Спасский медеплавильный завод в Акмолинском уезде [20, c. 30–31].

В отчете была дана общая характеристика внутренней и внешней торговли, которая в сравнении с началом ХХ в. была пока еще не столь развита. Тем не менее в Степной край ввозились различные бакалейные и фабричные товары, изделия среднеазиатской и китайской промышленности. В то же время на киргизский степной скот и животное сырье существовал спрос в Сибири, в восточных губерниях Европейской России, в Туркестанском крае и т.д. [20, с. 31]. Самыми крупными торговыми центрами были такие города, как Петропавловск, Семипалатинск, Верный. Но одной из серьезных проблем для развития как внешней, так и внутренней торговли было состояние путей сообщения. Так, Г. А. Колпаковский отмечал, что «на почтовых и караванных путях, пролегающих по пустынным степным местам, желательно было бы водворить хотя бы небольшие поселения, в которых обозы и караваны могли бы находить пристанище, обеспечение в продовольствии для людей и запасы корма для лошадей» [20, c. 35]. Кроме того, он указывал, что вьючная перевозка товаров не пригодна для крупной торговли, поэтому «проведение путей для колесной езды и для зимней доставки товаров гужом, особенно к китайской границе, становится настоятельной потребностью» [20, c. 36]. Для осуществления данных планов, как указывалось в отчете, был получен кредит от казны и уже начаты изыскания. Также в анализируемом документе обращалось внимание на развитие судоходства по Иртышу и использование водного пути для различных целей.

В соответствии с формуляром отчета в разделе о народном образовании перечислены действующие учебные заведения, показаны проблемы в данной сфере, в большей степени финансового характера. Принимая во внимание потребности местного населения, Г. А. Колпаковский считал необходимым преобразовать киргизские школы грамотности в сельскохозяйственные и ремесленные школы, в которых бы обучение осуществлялось с учетом потребностей кочевого быта [20, c. 40]. Генерал-губернатор также констатировал неудовлетворительное состояние большей части низших начальных школ, считал, что школьное дело в Акмолинской и Семипалатинской областях развито значительно хуже, чем в Семиреченской области. В данных областях отсутствовала должность областного инспектора низших училищ, в связи с чем Г. А. Колпаковский направил ходатайство [20, c. 40]. В итоге 12 марта 1885 г. был учрежден Западно-Сибирский учебный округ в составе Томской, Тобольской, Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областей [21, с. 102]. А с 1 июля 1885 г. для надзора за низшими училищами в Семипалатинской и Акмолинской областях вводились по одной должности инспектора народных училищ [22]. В его обязанности входил надзор не только за городскими, но и за всеми уездными школами.

Состояние здравоохранения в отчете было признано неудовлетворительным. В частности, отмечалось, что «медицинские средства, которыми обладает Степное генерал-губернаторство, не соответствуют его санитарным потребностям» [20, c. 41]. Врачебного персонала в составе 30 врачей и 20 акушерок было недостаточно, более того их деятельность сосредотачивалась в основном в городах, поездки по уездам предпринимались только для исполнения судебно-полицейских исследований. В результате жители казачьих станиц, крестьянских деревень и кочевники были практически лишены врачебной помощи. Нагрузка на медицинский персонал была высокой, особенно с учетом обширных территорий. Тем не менее Г. А. Колпаковский отметил, что обязал уездных врачей не менее трех раз в год совершать разъезды по своим районам для оказания медицинской помощи оседлому и кочевому населению, а также для проверки действий станичных и волостных фельдшеров [20, с. 42].

Традиционно отдельное место в отчете было отведено характеристике общественного благоустройства и благочиния. Г. А. Колпаковский приводит официальную статистику по количеству совершенных преступлений в областях Степного края за 1878–1883 гг., но при этом замечает, что эти показатели не отражают реальное состояние преступности среди населения. Разного рода кражи, кроме грабежей и разбоев, совершаемые кочевниками в своей среде, разбирались их народным судом, поэтому не попадали в статистику. В отчете генерал-губернатор особо обратил внимание на проблему конокрадства и привел в пример многочисленные жалобы со стороны казаков и крестьян, поданные ему во время объездов Акмолинской и Семипалатинской областей в 1882 г. [20, с. 6]. Начальники края во время таких поездок должны были делать выводы о положении дел на местах, взаимодействовать с населением, видеть их жизнь на практике, а не в официальных отчетах должностных лиц [23]. Далеко не все губернаторы и генерал-губернаторы с должной ответственностью относились к данной обязанности, но Г. А. Колпаковский стремился поближе познакомиться с вверенным ему краем и уже спустя неделю после приезда в Омск в одном из своих приказов упоминал о готовящемся объезде вверенной ему в управление территории [24]. Для прекращения конокрадства были приняты усиленные меры, предписывающие привлекать к денежной ответственности те аулы и волости, к которым приведет след украденных лошадей.

В отчете содержится взгляд Г. А. Колпаковского на политических ссыльных, которые стали высылаться в Акмолинскую и Семипалатинскую области на основе Положения о полицейском надзоре от 12 марта 1882 г. Он отмечал, что «подобную ссылку в степные области следовало бы совершенно прекратить на дальнейшее время, так как в здешних малолюдных городах, имеющих самый ограниченный состав полицейских чинов, трудно следить за большим числом ссыльных» [20, с. 44], обращая тем самым внимание верховной власти на недостаток соответствующих должностных лиц в регионе.

При характеристике финансового состояния Степного края Г. А. Колпаковский приводит данные за 1882 г., согласно которым расходы почти в два раза превышали доходы. Сложившая ситуация объяснялась большими затратами казны на содержание войск и военных учреждений в связи с пограничным положением генерал-губернаторства и большой протяженностью в его пределах государственной границы с Китаем. Чтобы уменьшить соотношение между расходами и доходами планировалось сокращать все расходы, не вызванные насущной потребностью и покрывать нужды за счет местных средств. Для реализации этих предположений были подготовлены проекты об увеличении кибиточной подати с киргизского населения, о преобразованиях в устройстве судебных, административных и хозяйственных учреждений [20, с. 45].

В состав Степного края входили области, управлявшиеся на основе разных положений, что предопределило специфику каждой из них, в том числе и в финансовом отношении. При характеристике повинностей Г. А. Колпаковский обратил внимание на то, что налог на недвижимое имущество в Акмолинской области составлял 54 коп. со 100 руб. ценности, а в Семипалатинской — 1 руб. 25 коп., а в Семипалатинской — и вовсе не предусмотрен. Подобная ситуация, по мнению генерал-губернатора, не имела под собой веских оснований, в связи с чем было подготовлено ходатайство об увеличении обложения в Акмолинской области до размера, как в Семипалатинской, и введении подобного налога в Семиреченской [20, с. 45–46]. Основную же податную нагрузку в степных областях несло на себе киргизское кочевое население, с которого взималась кибиточная подать — по 4 руб. в Семиреченской и по 3 руб. в Акмолинской и Семипалатинской областях. Обращая внимание на разницу подати, генерал-губернатор писал о необходимости ее повышения до 4-х руб. повсеместно, что, по его мнению, «не будет отяготительно для киргизского населения, а между тем доставит правительству до 178 000 руб. ежегодно для покрытия новых расходов на необходимые улучшения в Степном крае судебных учреждений и других частей гражданского управления» [20, c. 48]. В связи с этим в марте 1883 г. им был представлен на правительственное утверждение соответствующий проект.

Таким образом, вопрос финансового обеспечения новой административной единицы являлся одним из ключевых. По мнению, Г. А. Колпаковского, «для установления в крае надлежащего благоустройства и порядка остаются еще многие, весьма важные потребности земского характера <…> удовлетворение которых не может быть принято за счет казны» [20, с. 48]. Для решения проблемы генерал-губернатор предлагал обратить внимание на новый источник — земские сборы с киргизов. При этом, будучи ранее военным губернатором Семиреченской области, он ориентировался на опыт, полученный на данном посту. В частности, на этой территории еще с 1867 г. земское дело находилось в ведении областной администрации, и был установлен определенный земский сбор, за счет которого содержались училище садоводства, казенный сад, межевое и строительное отделения при областном правлении, проводился ремонт казенных зданий и т.п. Подобную практику Г. А. Колпаковский предлагал ввести в Семипалатинской и Акмолинской областях. Так как на этих территориях земские сборы устанавливались по общественным приговорам и не представляли регулярных и точно определенных поступлений. Для реализации предложения был представлен на законодательное утверждение проект об организации земского дела в Степном крае, в котором предложено обложить киргиз Акмолинской и Семипалатинской областей сбором по 1 руб. 25 коп. с кибитки, что позволило бы получить на нужды этих двух областей до 225 000 руб. Чтобы не увеличивать сверх меры податную нагрузку, предлагалось ограничить частные волостные повинности с 1 руб. 29 коп. до 75 коп. В итоге, по предварительным подсчетам Г. А. Колпаковского, увеличение кибиточной подати, введение областного сбора с киргизов, учреждение налога на недвижимое имущество в Семиреченской области и т.д. должны были увеличить средства казны более чем на 500 000 руб. [20, с. 51].

Выводы и дискуссия. Таким образом, используя материалы всеподданнейшего отчета генерал-губернатора Степного края за 1882–1883 гг. можно проследить отдельные изменения, происходившие в регионе в первые годы его существования. Документ интересен тем, что дает штрихи к служебному портрету его автора, что может быть полезно для биографических изысканий о нем.

Любопытно, что аналитический обзор социально-экономического состояния региона по состоянию на 1907–1914 гг. [14] подтверждает ход мыслей этого чиновника, рассуждавшего о развитии Степного края на значительную временную перспективу. В этом смысле ценны размышления Г. А. Колпаковского о перспективах развития региона на начальном этапе — о необходимости унификации административной и финансовой сфер, о реформах народного образования, здравоохранения, о совершенствовании путей сообщения. Представленная информация показывает проблемы, решение которых выходило на первый план — подготовка проекта положения для управления степными областями, реформа системы судопроизводства, уездного управления, поиск новых источников доходов. Это была своего рода программа развития Степного генерал-губернаторства на последующие годы.

Анализируя отчеты за более поздний период, можно проследить дальнейшую динамику по основным направлениям развития края: сельское хозяйство, промышленность, торговля, народное образование и здравоохранение, состояние путей сообщения. Стремительный рост в социально-экономическом отношении мы наблюдаем в регионе после начала масштабного переселенческого процесса и проведения Транссибирской магистрали. Детали первого отчета Г. А. Колпаковского позволяют проследить путь, который прошло генерал-губернаторство от предполагаемых перспектив к реальным достижениям в развитии торговли, банковской сферы, в заселении и освоении новых территорий.

About the authors

Viktoria V. Nazyrova

Author for correspondence.
Email: vika-germ@mail.ru
SPIN-code: 5643-0650
Russian Federation, Omsk

References

Supplementary files