Features of providing free legal aid in the constituent entities of the Russian Federation: issues of theory and practice

Full Text

Введение
В условиях конституционализма юридическая помощь представляет собой сложноорганизованный правовой институт, имеющий прежде всего конституционную природу и назначение [1, с. 129]. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь служит гарантией равного доступа к юридической защите для всех нуждающихся. Растущее число граждан, которым необходима данная помощь, предопределено современными тенденциями глобальных угроз, экономических ограничений и иных форм противостояния. Важное социальное значение в сфере защиты прав имеет система государственной и негосударственной бесплатной юридической помощи [2, с. 11], которая является чрезвычайно востребованной [3, с. 63]. Одной из важных задач, стоящих перед нашим государством на современном этапе его развития, является обеспечение равных прав граждан независимо от места их проживания [4, с. 139]. Учитывая масштабность территории России, следует отметить, что как отдельные регионы, так и конкретные населенные пункты оказываются в разных условиях функционирования системы бесплатной юридической помощи [5, с. 75]. 
1. Региональное нормативно-правовое обеспечение оказания бесплатной юридической помощи
В настоящее время в 87 субъектах Российской Федерации действуют специальные законы, касающиеся бесплатной юридической помощи, которые позволяют предоставлять гражданам юридическую помощь на бесплатной основе с учетом специфики каждого региона (в том числе специфики новых субъектов РФ). Таким образом обеспечивается полноценный механизм реализации права на получение бесплатной юридической помощи. В Запорожской области работа по формированию государственной системы бесплатной юридической помощи еще продолжается. Ряд положений региональных нормативных актов, регулирующих право граждан на бесплатную юридическую помощь, нашли свое отражение в том числе в федеральном законодательстве. Так, например, в ряде законов субъектов РФ (в частности, в Нижегородской, Калужской и других областях) еще с 2012 года в качестве субъекта, оказывающего бесплатную юридическую помощь, был указан уполномоченный по правам человека субъекта РФ, что в 2023 году нашло свое закрепление в Федеральном законе № 324-ФЗ. Отдельного внимания заслуживает анализ законов субъектов РФ о бесплатной юридической помощи (чем они уникальны и в чем их отличие). Как уже отмечалось, региональные законодатели могут воспользоваться своим правом дополнить федеральное правовое регулирование в этой сфере, и они активно этим правом пользуются. Так, во Владимировской области граждане (или их законные представители) могут получить бесплатную юридическую помощь по вопросам, связанным со льготным лекарственным обеспечением. В Астраханской области пожилым гражданам старше 80 лет может быть оказана такая помощь по вопросам защиты прав потребителей (в части предоставления коммунальных услуг) и назначения, перерасчета и взыскания страховых пенсий по старости, пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца. Данная практика затронула и жителей новых территорий. В Херсонской области бесплатная помощь может быть предоставлена гражданам – жертвам насилия в семье. Некоторые из региональных законодателей более подробно регламентировали полномочия субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Так, например, в законодательстве Республики Башкортостан содержится информация о полномочиях нотариусов в этой сфере, в частности, предусмотрена обязанность осуществлять правовое информирование и правовое просвещение населения.
2. Государственные юридические бюро и адвокаты – основные субъекты оказания бесплатной юридической помощи
В настоящее время Минюст России последовательно ведет работу, направленную на создание государственных юридических бюро во всех регионах страны. Данный институт сегодня является самым эффективным в рамках предоставления бесплатной юридической помощи, что подтверждается в том числе статистическими данными Минюста России: во-первых, государственные юридические бюро, осуществляющие свою деятельность в 2023 году в 45 субъектах РФ (50 %), оказали бесплатную юридическую помощь на 27,5 % больше, чем адвокаты, которые представлены в 77 регионах России (86,5 %); во-вторых, в некоторых субъектах РФ (например, в Республике Мордовия и Северная Осетия – Алания) при наличии и государственных юридических бюро, и адвокатов показатели по бесплатной юридической помощи, оказанной адвокатами, равны нулю. Иной опыт положительного взаимодействия государственных юридических бюро и адвокатов можно отметить в Республике Карелия. Так, на основе совместной деятельности было оказано всего 4646 услуг, включая консультации: в письменной форме – 2, в устной – 3561, составлено 932 документа правового характера, а также зарегистрирован 151 случай представления интересов граждан в органах государственной власти. В ряде субъектов РФ отсутствуют юридические бюро, а оказание бесплатной юридической помощи осуществляется в основном адвокатами. Так, например, анализ деятельности адвокатов г. Севастополя за 2023 год в данной сфере показал следующие результаты: документально подтвержденных случаев оказания бесплатной юридической помощи зафиксировано 179, помощь была оказана 35 гражданам из 36 обратившихся. По итогам работы адвокатов Камчатского края было дано 39 консультаций, из них: устных – 18, письменных – 21; составлено документов – 15, представительство в организации – 1. Адвокатами Чукотского автономного округа в 2023 году бесплатная юридическая помощь оказана 12 гражданам, из них: в виде устных консультаций по правовым вопросам в 6 случаях; в виде составленных заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера – в 6. Передача полномочий по оказанию бесплатной юридической помощи государственным юридическим бюро, безусловно, имеет свои преимущества, однако она влечет за собой серьезные последствия для адвокатов. В научной литературе существует позиция, выражающаяся в том, что государственные юридические бюро могут «искоренить» адвокатов, осуществляющих деятельность в небольших населенных пунктах, получая вознаграждение из средств соответствующего бюджета за предоставление бесплатной юридической помощи. Это может привести к тому, что многие опытные профессионалы будут вынуждены менять не только свою профессию, но, возможно, и место жительства [6]. На сегодняшний день уже существует проблема уменьшения количества адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь [7]. В целом наблюдается увеличение на 17,7 % числа случаев предоставления бесплатной юридической помощи, осуществляемой в 2023 году государственными юридическими бюро. Стоит отметить, что данные показатели не всегда были таковыми. Только в последние годы была выявлена результативность предоставляемой юридической помощи юридическими бюро. В настоящее время в субъектах РФ отмечается увеличение численности юридических бюро: так, если в 2006 году в качестве эксперимента были созданы 10 юридических бюро, в 2012 году на постоянной основе функционировали уже 16 бюро, в 2019-м – 25, в 2022-м – 39. Воронежская область стала 50-м регионом РФ, который решил создать государственное юридическое бюро на своей территории в 2024 году. Следует также отметить положительные результаты деятельности ТОГКУ «Госюрбюро». За 2023 год Госюрбюро оказана бесплатная юридическая помощь 12 601 гражданину. В 2023 г. была продолжена работа по оказанию бесплатной юридической помощи участникам СВО и членам их семей. За указанный период оказана помощь 264 гражданам указанной категории. Значимым событием стало заключение государственным юридическим бюро соглашения о сотрудничестве с Государственным фондом поддержки участников специальной военной операции «Защитники Отечества» (Тамбовский филиал). Юрисконсульты Госюрбюро оказывают юридическую помощь гражданам при их обращении в указанный фонд во всех муниципальных образованиях, где расположены пункты приема граждан этого учреждения. Кроме того, в ТОГКУ «Госюрбюро» обеспечен выезд мобильного комплекса (согласно графику) в отдаленные муниципальные образования, бесплатная юридическая помощь в ходе приемов оказана 138 гражданам. В 2023 году мобильный комплекс с целью правового сопровождения лиц, прибывших с территории Украины, ДНР и ЛНР и Белгородской области, задействован в проведении приемов в областных пунктах временного размещения указанных лиц. В этот же год было организовано 9 выездных приемов, в ходе которых осуществлено более 100 консультаций. Всего проведен 41 выезд мобильного комплекса, в ходе чего оказана юридическая помощь 273 гражданам. Кроме указанного доступность правовой помощи обеспечивалась путем дистанционных приемов в режиме видеосвязи на базе библиотечных Центров правовой информации, МКУ МФЦ, общественных организаций, образовательных и социальных учреждений, сельских и поселковых советов (всего 22 таких приема). В Краснодарском крае юридическое бюро, оказывающее бесплатную юридическую помощь, действует уже более девяти лет, и возрастающее с каждым годом количество обращений свидетельствует о его востребованности. Так, за 2016 год в ГКУ КК «Государственное юридическое бюро Краснодарского края» обратились 2969 граждан, за 2017 год – 5044, 2018 год – 8267, 2019 год – 8479, 2020 – 9071, 2021 – 9033, 2022 – 7578, 2023 – 9303. За последние пять лет число обращений граждан по вопросам предоставления бесплатной юридической помощи совпадает с количеством случаев, когда такая помощь была оказана. Юридическое бюро проводит выездные приемы для граждан в Краснодарском крае, уделяя особое внимание маломобильным гражданам, а также тем, кто оказался в сложной жизненной ситуации. Такие приемы организуются также в отдаленных и труднодоступных местностях в пределах Краснодарского края. В связи с работой вышеуказанного государственного юридического бюро можно отметить факт прекращения деятельности муниципального юридического бюро г. Краснодара, созданного в 2012 году. За время работы учреждения помощь была оказана более 12 000 граждан, составлено более 4500 документов, интересы более 300 граждан были защищены в суде. 
3. Оказание бесплатной юридической помощи юридическими клиниками и негосударственными центрами бесплатной юридической помощи
Следующим по популярности среди граждан в рамках получения бесплатной юридической помощи являются юридические клиники. В 2023 году этими клиниками бесплатная юридическая помощь была оказана в 38 947 случаях (в 2022 году – в 38 835 случаях). Наибольшее количество юридических клиник создано в Москве – 15, Санкт-Петербурге – 14, Ростовской области – 10 и Краснодарском крае – 8. Если рассматривать территориальное нахождение юридических клиник в субъектах РФ, то в основном они сосредоточены в крупных городах. Так, например, город Ростов-на-Дону является центром донской юридической науки. Здесь находятся практически все юридические клиники Ростовской области. Особую роль эти клиники выполняют в рамках реализации социально-гуманитарного проекта «Дни правового просвещения в Ростовской области». Дни правового просвещения проводятся на Дону дважды в год начиная с 2014 года. По всему донскому региону проходят бесплатные юридические консультации в юридических клиниках. Стоит также отметить взаимодействие юридических клиник с Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области. Оказание бесплатной юридической помощи жителям Ростовской области является одним из основных направлений работы Юридической клиники Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). В 2024 году юридическая клиника РГЭУ (РИНХ) отмечает 10-летие с момента создания. Юридические клиники являются необходимым элементом практической подготовки будущих юристов [8, с. 34]. Следует согласиться с мнением Н. С. Бондаря о том, что «единство теории и практики одинаково важно как для маститых профессионалов, так и для студентов юридических вузов» [9, с. 4]. Рассматривая результаты деятельности юридической клиники РГЭУ (РИНХ), можно привести следующие статистические данные. Так, в 2022 году проведены 54 правовые консультации, в том числе 2 выездные. Поступило 279 обращений в дистанционном формате (на электронную почту и по телефону). В 2023 году поступило 281 обращение, из них 34 от участников СВО и их семей. В 2022 году юридическая клиника активно включилась в процесс оказания бесплатной юридической помощи жителям Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей, а также участникам специальной военной операции, в том числе посредством выездов в пункты временного размещения. Стоит отметить, что донские юридические клиники отличаются разнообразностью обращений по отраслям права, что подтверждается результатами деятельности юридической клиники Южного федерального университета за 2022–2023 гг. Количество обращений граждан, по которым оказана бесплатная юридическая помощь, – 225 (из них 117 в 2022 году и 108 в 2023 году), в т. ч. общегражданское право – 47, в т. ч. 24 в 2022 г. и 23 в 2023 г.; вещное право – 15, в т. ч. 6 в 2022 г. и 9 в 2023 г.; обязательственное право – 12, в т. ч. 5 в 2022 г. и 7 в 2023 г.; потребительское право – 15, в т. ч. 6 в 2022 г. и 9 в 2023 г.; наследственное право – 7, в т. ч. 4 в 2022 г. и 3 в 2023 г.; авторское право – 2, в т. ч. 1 в 2022 г. и 1 в 2023 г.; исполнительное производство – 17, в т. ч. 7 в 2022 г. и 10 в 2023 г.; гражданское процессуальное право – 19, в т. ч. 11 в 2022 г. и 8 в 2023 г.; уголовно-процессуальное право – 11, в т. ч. 6 в 2022 г. и 5 в 2023 г.; уголовное право – 7, в т. ч. 4 в 2022 г. и 3 в 2023 г.; административное право – 9, в т. ч. 5 в 2022 г. и 4 в 2023 г.; земельное право – 4, в т. ч. 1 в 2022 г. и 3 в 2023 г.; миграционное право – 13, в т. ч. 9 в 2022 г. и 4 в 2023 г.; трудовое право – 12, в т. ч. 7 в 2022 г. и 5 в 2023 г.; право социального обеспечения – 11, в т. ч. 7 в 2022 г. и 4 в 2023 г.; жилищное право – 14, в т. ч. 8 в 2022 г. и 6 в 2023 г.; семейное право – 10, в т. ч. 6 в 2022 г. и 4 в 2023 г. Рассматривая деятельность по оказанию бесплатной юридической помощи соответствующими негосударственными центрами, следует отметить, что в 2023 году данная деятельность осуществлялась 252 центрами, при этом помощь была оказана в 112 480 случаях (в 2022 году – в 80 928 случаях). Оказание помощи касалось в основном правовой поддержки участников специальной военной операции и членов их семей. Наибольшее количество негосударственных центров бесплатной юридической помощи функционирует в Вологодской области – 26, Московской области – 25, Ставропольском крае – 24 и Приморском крае – 13. В некоторых субъектах РФ имеются негосударственные центры бесплатной юридической помощи при нотариальных палатах (например, в Удмуртской Республике, Алтайском крае, Ставропольском крае, Амурской области), нотариальных конторах (в частности, в Новосибирской и Воронежской областях).  
4. Нотариат – важный институт гарантирования права на бесплатную юридическую помощь
В общей системе факторов создания оптимальных условий для реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина важное место принадлежит институту нотариата [10, с. 165]. К числу надлежащих субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, относится нотариус. Однако на федеральном уровне только с 1 января 2024 года вступили в силу отдельные положения, регламентирующие оказание бесплатной юридической помощи нотариусами (в рамках совершения нотариальных действий), в том числе по вопросам, касающимся освобождения граждан (имеющих право на бесплатную юридическую помощь) от платы за нотариальное удостоверение доверенности. До принятия данных изменений только некоторые законы субъектов РФ о бесплатной юридической помощи содержали полномочие нотариуса в части оказания бесплатной юридической помощи (например, Республика Башкортостан, Республика Коми, Чукотский автономный округ). Нотариальная деятельность в Российской Федерации осуществляется в каждом субъекте Российской Федерации (в том числе во всех новых субъектах РФ), что указывает на доступность бесплатной юридической помощи, оказываемой нотариусами, в отличие от других участников бесплатной юридической помощи – государственных юридических бюро, юридических клиник, негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Нотариусы выезжают в труднодоступные и малонаселенные местности, многочисленные села. Важными формами оказания нотариусами бесплатной юридической помощи являются бесплатные консультации, предоставление льгот и, в некоторых случаях, полное освобождение от оплаты.  В 2023 году нотариусами совершено 71 689 социально значимых нотариальных действий.
Заключение
Анализ законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ по исследуемой теме выявил множество проблемных вопросов в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Возможно, целесообразным будет ежегодно выявлять и распространять примеры лучшей региональной практики по данному вопросу, предположим, реализовать Всероссийский конкурс «Лучшая региональная практика по оказанию бесплатной юридической помощи», координатором которого выступил бы Минюст России. Обязательно при этом учитывать результаты опросных листов лиц, обратившихся за получением бесплатной юридической помощи (приложение к Стандарту оказания бесплатной юридической помощи). Выявленные особенности регионального законодательства подчеркивают уникальные подходы субъектов РФ в обеспечении конституционного права граждан на бесплатную юридическую помощь. 

About the authors

N. V. Dzhagaryan

Author for correspondence.
Email: ndjagaryan@yandex.ru
Russian Federation

K. O. Polomoshnova

Email: karina.veretelnikova@yandex.ru
Russian Federation

References

Supplementary files