Приоритетные направления пространственного развития сельского хозяйства России

Полный текст

Введение

 

Социально-экономические процессы, происходящие в сельском хозяйстве страны, реализуются в пространстве, то есть на определенной территории, которая обладает теми или иными особенностями, преимуществами и недостатками своего развития. Поскольку сельское хозяйство ведется на значительных площадях сельскохозяйственных угодий на огромной территории страны, то для его эффективного развития важно максимальное использование преимуществ, предоставляемых значительным разнообразием пространства и пространственной организации непосредственно самой отрасли.

Сельское хозяйство в первую очередь развивается на сельских территориях, традиционно являющихся одним из ключевых ресурсов страны. На них производится от 16 до 22 % ее валового внутреннего продукта, почти вся сельскохозяйственная продукция, значительная доля продовольствия и валового регионального продукта.

На сельских территориях проживает четвертая часть населения, а ведение сельского хозяйства по-прежнему остается одной из важных сфер экономической деятельности сельского населения, в которой занято около одной пятой части всех работающих на селе. Сельское хозяйство является первоосновой обеспечения национальной продовольственной безопасности. По его успехам и неудачам во многом можно судить не только о надежном обеспечении населения экономически доступным и качественным продовольствием и об уровне его благосостояния, но и о престиже страны в мире.

Многочисленные сельские территории – это не только сфера экономической деятельности, но и своеобразный образ жизни сельского населения. Они традиционно остаются одним из важнейших стратегических ресурсов страны, а многочисленные и часто разобщенные между собой сельские поселения исторически являются одной из основных структур общности людей.

Из-за геополитического положения страны с ее огромной, но относительно слабозаселенной территорией и неразвитой транспортной инфраструктурой сельские поселения имеют стратегическое значение для сохранения национальных традиций и административного контроля над обширной территорией со своим особым укладом жизни населения, а пространственное развитие прежде всего сельского хозяйства является одним из основных факторов его конкурентных преимуществ, надежного обеспечения национальной продовольственной безопасности. Поэтому так важно использовать конкурентные преимущества, связанные с улучшением пространственной организации сельского хозяйства, осуществлением его синхронизации с социально-экономическим развитием сельских территорий.

В стране, с одной стороны, реальное обеспечение относительно социально-экономической равноценности жизненных условий для сельского населения в различных типах сельских поселений – это стратегическая задача Российского государства, располагающего самой большой территорией в мире со своей спецификой развития многочисленных сельских поселений вне зависимости от их размера и расположения. С другой стороны, огромная и во многом даже уникальная пространственная протяженность страны с многообразием условий формирования системы расселения населения и хозяйствования и одновременно с крайней неоднородностью социально-экономического развития сельских территорий предопределяют исключительную значимость для общества и государства многочисленных, но часто слабозаселенных сельских поселений с неразвитой социальной, инженерной и транспортной инфраструктурой, ведением сельского хозяйства с разной степенью интенсивности и уровнем эффективности производства.

Цель исследования – разработка научно обоснованных предложений по приоритетным направлениям развития сельского хозяйства и сельских территорий.

 

Результаты исследования

 

В современных условиях пространственное развитие сельского хозяйства страны представляет собой преимущественно нечетко выраженную территориальную организацию отрасли с относительно слабо взаимосвязанными между собой региональными процессами размещения, специализации и концентрации производства отдельных видов сельскохозяйственной продукции, направленными на наращивание их объемов и снижение издержек, надежное обеспечение продовольственной безопасности. Интенсивность их развития в основном обусловлена спросом на продукцию отрасли и возможным ее предложением, а также эффективностью государственной поддержки сельского хозяйства, регулирования отдельных продуктовых сегментов внутреннего агропродовольственного рынка страны, создания необходимых экспортных ресурсов сельскохозяйственной и продовольственной продукции.

За многие годы в стране наблюдалась ситуация, при которой пространственное развитие отдельных подотраслей сельского хозяйства часто проти­воречило не только передовой отечественной и зарубежной практике, но и сло­жившимся теоретическим взглядам на преимущества общественного разделе­ния труда вообще и территориально-отраслевого разделения труда в сельскохозяйственном производстве, в частности. Поэтому в современных условиях оно представляет собой нечетко выраженную, относительно слабо взаимосвязанную специализацию регионов на производстве тех или иных видов сельскохозяйственной продукции, объемы и интенсивность товарных потоков которых в основном обусловлены спросом и предложением, а также возможностями и эффективностью государственной поддержки сельского хозяйства и регулирования продуктовых сегментов внутреннего агропродовольственного рынка [1].

Отсутствие до последнего времени активной организующей и координирующей роли государства по решению вопросов рационального простран­ственного развития сельского хозяйства способствовало ориентации каждого региона на максимальную самообеспеченность продовольственными това­рами и сельскохозяйственным сырьем, что неизбежно вело к территориальной замкнутости и к своеобразной феодализации государства со всеми негатив­ными последствиями для экономики страны, гарантированному продоволь­ственному обеспечению ее населения за счет отечественного производства. Об этом свидетельствуют данные группировки регионов страны по коэффициенту специализации производства основных видов сельскохозяйственной продукции (табл. 1).

***

 

Сложившиеся ключевые проблемы и диспропорции пространственного развития сельского хозяйства проявляются практически на всех уровнях управления агропромышленным комплексом страны [2]. Основными из них яв­ляются:

• сохраняющаяся значительная межрегиональная дифференциация уровня социально-экономического развития, когда, с одной стороны, происхо­дит концентрация производственных ресурсов в относительно небольшом количестве регионов преимущественно с высоким биоклиматическим потенциалом, сосредоточением высокодоходных и относительно крупных хозяйств и близостью рынков сбыта их продукции, а с другой стороны, наоборот, неуклонно усиливаются деструктивные процессы в сельском хозяйстве, особенно в депрессивных и проблемных территориях с низким технологическим уровнем и очаговым ведением отрасли, неразвитой социальной, производственной и транспортной инфраструктурой, где за многие годы депрессия фактически приобрела застой­ный характер;
• слабое законодательное и научное обеспечение пространственного раз­вития сельского хозяйства страны, отсутствие активной организующей и ко­ординирующей роли государства в процессах, связанных с рациональным раз­мещением, углублением специализации и оптимизацией концентрации от­расли, которые способствовали нарушению взаимодействия природных и со­циально-экономических факторов, сохранению высокого удельного веса ма­лопроизводительных и низкотехнологичных производств, проявлению своеобразного регионального экономического сепаратизма со всеми вытекаю­щими отсюда негативными последствиями для улучшения пространственной организации сельского хозяйства и его отдельных подотраслей;
• хронические недостатки в финансовом, материально-техническом, ин­формационном, научном и кадровом обеспечении сельского хозяйства и его подотраслей, неразвитость инфраструктуры, особенно ее транспортно-логистической сети, производственно-сбытовых и товаропроводящих цепочек, по­стоянно создающие проблемы с реализацией сельскохозяйственной продук­ции и продуктов ее переработки при относительно низком уровне их конку­рентоспособности, негативно влияющие на ускоренное проведение импортозамещения и расширение российского экспорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья;
• наличие старых системных проблем и возникновение новых дис­пропорций в развитии сельского хозяйства, способствующих возрастанию не­определенности, неустойчивости, непредсказуемости и напряженности в его экономике;
• несовершенство организационно-экономического механизма, который, с одной стороны, должен стимулировать рациональное размещение, углубле­ние специализации и оптимизацию концентрации производства отдельных ви­дов сельскохозяйственной продукции в регионах прежде всего с наилучшими для них почвенно-климатическими и экономическими условиями, а с другой – ограничивать своего рода политику продовольственной автократии, способ­ствовать достижению определенного уровня самообеспечения населения оте­чественным продовольствием в соответствии с параметрами национальной Доктрины продовольственной безопасности.

В силу своего геополитического положения Россия исторически располагает конкурентными преимуществами перед многими государствами в виде наличия огромной, но относительно слабозаселенной территории. В этой связи Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года (далее – Стратегия)¹ призвана максимально вовлечь пространство страны в достижение ее национальных целей на основе эффективного использования имеющихся ресурсов, учета сложившихся тенденций, новых вызовов и возможностей, бюджетных ограничений и роста издержек в экономике. В ней также определены пространственные приоритеты, позволяющие сконцентрировать ресурсы из бюджетных и внебюджетных источников, в том числе в рамках национальных проектов и государственных программ. В первую очередь они включают систему опорных населенных пунктов (ОНП), которые формируют системы расселения, инфраструктуры и экономики страны, а также обеспечивают развитие прилегающих к ним территорий.

Согласно Стратегии ОНП представляет собой населенный пункт. Их приоритетное развитие должно способствовать достижению национальных целей и обеспечению национальной безопасности, в том числе и за счет доступности образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализации иных потребностей для жителей прилегающей территории, включающей всю или ее часть одного или нескольких муниципальных образований. В этой связи определен Единый перечень опорных населенных пунктов страны (табл. 2). Он утвержден президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации (протокол от 16 декабря 2024 г. № 143 пр.).

Единый перечень опорных населенных пунктов необходим при проведении государственной политики в целях обеспечения приоритетной концентрации ресурсов, в том числе при реализации национальных проектов, государственных программ, программных документов и прочих инструментов, предусматривающих финансирование за счет средств федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов федерации. На его основе и должна реализоваться приоритетная поддержка развития ОНП в стране.

 

¹Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2024 г. № 4146-р «Об утверждении новой Стратегии пространственного развития РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года». URL: https://ppt.ru/obzory/vstupaet-v-silu/rasporyazhenie-pravitelstva-rf-28-12-2024-4146-r.

 

***

Классификация населенных пунктов предусматривает выделение опорных населенных пунктов с различными основными функциями в зависимости от их роли в достижении приоритетов пространственного развития, а также определение основных задач по поддержке их развития. Формирование и использование Единого перечня опорных населенных пунктов направлено на концентрацию инструментов и ресурсов в целях содействия достижению национальных целей, в том числе для снижения дифференциации в социально-экономическом развитии территорий страны. ОНП, в которых реализуются новые инвестиционные проекты, существенно влияющие на экономику, в Стратегии рассматриваются как перспективные центры экономического роста. При этом основными задачами развития опорных населенных пунктов являются:

• реализация новых инвестиционных проектов, существенно влияющих на экономику и значимых для достижения технологического суверенитета страны;
• обеспечение национальной безопасности и обслуживание критически важной инфраструктуры;
• повышение эффективности экономики за счет концентрации экономической деятельности и развития агломерационных и межрегиональных экономических связей;
• обеспечение научно-технологического и инновационного развития;
• предоставление медицинской помощи, образования, услуг в сфере культуры и реализации иных потребностей для жителей прилегающих территорий, развитие соответствующей инфраструктуры для сокращения оттока населения из малых и средних городов, сельских населенных пунктов.

Опорным населенным пунктам меры государственной поддержки должны оказываться в приоритетном порядке с учетом основных задач их развития. Для этого в процессе формирования государственных программ, предоставления субсидий из федерального бюджета и оказания иных мер поддержки интегрируются положения, предусматривающие приоритетный порядок финансирования мероприятий (проектов) в ОНП, а также проводится мониторинг их социально-экономического развития. В этой связи в Стратегии предлагается отказаться от поддержки только крупных и крупнейших городских агломераций, а в качестве одного из основных инструментов ее реализации предусматривается Единый перечень опорных населенных пунктов, который включает городские и сельские агломерации.

Однако, несмотря на принятие Единого перечня опорных населенных пунктов и их приоритетную поддержку государством, по-прежнему сохраняются проблемы, без решения которых успешная реализация даже самой идеи развития ОНП практически невозможна или малоэффективна. Это касается, например, решения многочисленных вопросов разграничения населенных пунктов на сельские и городские, формирования рациональной системы расселения, организации центров предоставления услуг, межмуниципального и межрегионального взаимодействия, опережающего развития отдельных регионов и территорий, создания более эффективной системы управления и ряда других вопросов пространственного развития сельских территорий, многих видов экономической деятельности и особенно ведения сельского хозяйства.

Принятая новая Стратегия пространственного развития страны не привносит ясности о реальных перспективах пространственной организации в первую очередь сельского хозяйства и его отдельных подотраслей в ближайшей и более отдаленной перспективе. В ней фактически в общих чертах и причем фрагментарно отражена лишь по отдельным федеральным округам важность для них развития агропромышленного комплекса или сельского хозяйства. Что касается решения вопросов о перспективах развития сельского хозяйства и его отдельных подотраслей, их рационального размещения, углубления специализации и оптимизации концентрации по территории страны, то Стратегия не содержит необходимых пояснений не только по федеральным округам, но и по геостратегическим территориям страны. Кроме того, как и Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года¹, новая Стратегия также во многом не отвечает и на главный вопрос: как все же развивать многие сельские территории на огромном и слабо обустроенном пространстве страны с очаговым ведением сельского хозяйства. Особенно это касается, например, многочисленных, но с низким уровнем заселенности сельских территорий регионов с неразвитой социальной, производственной и транспортной инфраструктурой и неуклонно пустеющей год от года сравнительно быстрыми темпами деревней, с одной стороны, а с другой – как поступать в регионах с относительно трудоизбыточным сельским населением и малоземельем со своим традиционным укладом сельской жизни, специфическими условиями ведения сельского хозяйства и других видов экономической деятельности. В целом для страны эта проблема по-прежнему остается не только экономической, но одновременно социальной и политической, поскольку она во многом затрагивает всю социально-экономическую систему государства и значительную часть сельского населения, возможности относительного выравнивания уровня жизни сельского и городского населения.

Однако до последнего времени в стране, как правило, многочисленные проблемы пространственного развития сельского хозяйства и сельских территорий, надежного обеспечения продовольственной безопасности рассматривались и решались практически изолированно друг от друга, а не в тесной совокупности и взаимосвязи. Большинство реализуемых директивных документов федерального и регионального уровней в лучшем случае отражали лишь отдельные стороны решения этой сложной фундаментальной проблемы вследствие слабой координации реализации планируемых мероприятий практически на всех уровнях управления агропромышленным комплексом. При решении, например, проблемы надежного обеспечения продовольственной безопасности в первую очередь обращалось внимание на ее производственную сторону, связанную с наращиванием объема государственной поддержки развития основных подотраслей сельского хозяйства. В меньшей мере учитывались возможности улучшения социально-экономического положения сельских жителей и ускоренного развития сельских территорий, особенно в многочисленных депрессивных и проблемных регионах страны. Такой многолетний преимущественно односторонний подход к решению отдельных проблем пространственного развития сельского хозяйства и сельских территорий в конечном счете приводил к разного рода нарушениям баланса между национальными приоритетами и значительным издержкам в реализации государственной социально-экономической и аграрной политики, что негативно отражалось прежде всего на уровне жизни сельского населения, развитии сельских территорий, надежном обеспечении страны сельскохозяйственной и продовольственной продукцией.

Вместе с тем сельские территории, занимая огромную площадь и являясь средой жизнедеятельности одной четвертой части населения страны, по-прежнему остаются многофункциональной системой и базой пространственного разви­тия сельского хозяйства и других видов экономической деятельности на селе. Именно в пространственном развитии сельского хозяйства и сельских территорий сконцентрировалось большинство современных узловых проблем реализации национальной социально-экономической и особенно аграрной политики, развития аграрной сферы экономики, внутреннего агропродовольственного рынка и его основных продуктовых сегментов, а, следовательно, и возможности надежного обеспечения продовольственной безопасности, наращивания экспортных поставок сельскохозяйственной и продовольственной продукции.

Однако, несмотря на еще сохраняющуюся во многом дискриминацию сельских жителей, которая преимущественно выражается в хронически относительно низком уровне их жизни по сравнению с городским населением, сельские территории по-прежнему остаются одной из важнейших социально-экономических сфер общества и государства. Поэтому и решение системных и текущих проблем развития сельского хозяйства в первую очередь связано с созданием необходимых условий не только для его эффективного ведения, но и для функционирования сельских территорий с целью надежного обеспечения продовольственной безопасности страны, достижение которой является одним из важнейших направлений реализации социально-экономической и особенно аграрной политики государства. Это предполагает использование комплексного подхода к одновременному решению проблем сбалансированности пространственного развития сельского хозяйства и сельских территорий за счет рационального использования огромного аграрного потенциала, развития других сфер экономической деятельности в сельской местности, а также создания более комфортных условий для проживания и жизнедеятельности сельского населения.

Чтобы успешно развивать сельское хозяйство на огромном пространстве страны со значительным многообразием природных, социально-экономических и других условий и не потерять в лице деревни базу воспроизводства народных традиций, уменьшить ускоренный и во многом не контролируемый государством исход сельского населения в города, необходим постоянный поиск более рационального подхода по отношению к развитию села. При этом следует иметь в виду, что и сельское хозяйство, и сельские территории по своей сути многофункциональны. Они, например, одновременно и совместно выполняют не только социально-экономическую функцию, способствуя надежному обеспечению продовольственной безопасности страны, но и сохраняют заселенность ее огромной территории со всеми вытекающими положительными моментами. Поэтому возможность их динамичного развития следует рассматривать во взаимосвязи с государственной социально-экономической и особенно аграрной политикой, являющейся ее важнейшей составляющей. Именно она во многом способствует созданию необходимых условий для развития сельского хозяйства и сельских территорий, обеспечивая, в свою очередь, достижение важнейших макроэкономических показателей развития страны. 

В современных условиях и в перспективе пространственная организация сельского хозяйства страны по-прежнему остается основой его развития, традиционно являясь наиболее эффективным и одновременно быстрым и почти повсеместно доступным фактором наращивания производства качественной и конкурентоспособной продукции отрасли. При этом совершенствование пространственного развития сельского хозяйства является закономерным, но одновременно сложным и многообразным процессом общественного разделения труда вообще и территориально-отраслевого в частности. В своей основе оно потенциально во многом способно не только обеспечить эффективное функционирование отрасли, но и способствовать социально-экономическому развитию сельских территорий каждого региона и страны как единого целого, сокращению совокупных издержек, повышению качества и конкурентоспособности сельскохозяйственной и продовольственной продукции и жизненного уровня сельского населения.

Улучшение пространственной организации сельского хозяйства имеет больше реальных предпосылок для своего развития и способно обеспечить более значительный положительный эффект, если постоянно происходит углубление территориально-отраслевого разделения труда в отрасли, усиливается взаимодействие между отдельными регионами, сокращаются между ними социально-экономические различия. При этом сельские территории, традиционно занимая огромные, но во многом слабо заселенные площади страны, одновременно являясь средой обитания и жизнедеятельности одной четверти ее населения, по-прежнему остаются гарантом стабильного пространственного развития государства, в котором многочисленные сельские поселения выступают его своеобразным фундаментом, связывая воедино социально-экономические центры с периферией [3].

В России с ее исторически характерным значительным разнообразием природных, территориальных, социальных, экономических, региональных и многих других условий для ведения сельского хозяйства именно пространственная организация традиционно активно влияет на его развитие, причем двоякого характера, являясь сильно действующим импульсом или, наоборот, постоянным тормозом, а часто и непреодолимым препятствием в силу ряда объективных и субъективных причин. Но именно совершенствование пространственного развития отрасли во многом способно обеспечивать ее эффективное ведение в каждом российском регионе и стране в целом, сокращение совокупных издержек на производство и транспортировку сельскохозяйственной и продовольственной продукции. Как правило, оно наиболее эффективно, когда более четко проявляется межрегиональная, региональная, отраслевая и хозяйственная специализация сельскохозяйственного производства, расширяется и совершенствуется межрегиональный обмен, усиливаются процессы кооперации и интеграции, формирования и развития специализированных высокотехнологичных зон производства отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сориентированных прежде всего на максимальное соответствие природных условий биологическим требованиям и особенностям возделывания каждой сельскохозяйственной культуры и выращивания определенного вида скота.

В последние годы развитие сельскохозяйственного производства характеризуется положительной динамикой, позволившей достичь основных параметров национальной Доктрины продовольственной безопасности в части самообеспечения сельскохозяйственной и продовольственной продукцией по таким их видам, как зерно, растительное масло, сахар, мясо и мясопродукты, рыба и рыбопродукты, картофель. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» установлены основные параметры дальнейшего развития отрасли. Они связаны с наращиванием объема производства продукции агропромышленного комплекса не менее чем на 25% и ее экспорта не менее чем в 1,5 раза по сравнению с 2021 г. и увеличением объема инвестиций в ключевых отраслях на 70%². Для достижения этих целей потребуются разработка и реализация системы научно обоснованных мер, учитывающих риски, угрозы и вызовы, которые могут оказывать существенное негативное влияние на потенциал сельскохозяйственного производства, его рациональное использование. Согласно национальной Доктрине продовольственной безопасности, среди прочих к ним отнесены отставание развития сельских территорий, неблагоприятная демографическая ситуация, снижение кадрового потенциала отрасли, ее высокая зависимость от природных условий.

 

Выводы

 

Эффективность ведения сельского хозяйства напрямую связана не только со смежными его отраслями, но и с качеством и уровнем жизни сельского населения, социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований, что обеспечивается развитием социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры сельских территорий. Именно во многом недостаточный уровень инфраструктурного обеспечения и благоустроенности сельских территорий приводит к оттоку населения и как следствие к дефициту кадров. Низкая доступность социальных услуг усугубляется нерешенностью проблем транспортного сообщения вследствие износа парка транспортных средств, сокращения количества маршрутов общественного транспорта, плохого качества дорог регионального и муниципального значения. Кроме того, дефицит квалифицированных специалистов становится одной из ключевых проблем развития сельского хозяйства и сельских территорий. В 2023 г. он составлял свыше 200 тыс. человек и колебался в зависимости от подотрасли сельского хозяйства от 30 до 50 %. Учитывая технологическое развитие сельского хозяйства и смежных с ним отраслей, возрастает потребность прежде всего в высококвалифицированных кадрах.

Согласно Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года основная задача развития социальной сферы села – это сокращение дифференциации в социально-экономическом развитии территорий за счет роста обеспеченности инфраструктурой опорных населенных пунктов в сельской местности. Ее решение возможно за счет комплексного пространственного развития, обеспечения дифференцированного подхода к направлениям и мерам государственной поддержки функционирования опорных населенных пунктов, учитывающего их особенности и динамику развития, специфику природных условий и роль сельских территорий. В этой связи разработка научно обоснованных предложений по приоритетным направлениям развития сельского хозяйства и социально-экономического развития сельских территорий, обеспечивающих эффективное пространственное развитие сельского хозяйства и смежных с ним отраслей экономики в рамках реализуемых государственных программ и проектов, приобретает особую актуальность.

 

¹Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72074066/

 

²Указ Президента Российской Федерации от 21.01.2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Информационно-правовой портал Гарант.РУ: офиц. сайт. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73338425/?ysclid=llqvv2vyzt 788279274.

 

 

Об авторах

А. И. Алтухов

Федеральный научный центр аграрной экономики и социального развития сельских территорий – Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства

Автор, ответственный за переписку.
Email: a.i.altuhov@vniiesh.ru
ORCID iD: 0000-0003-3740-2436
SPIN-код: 9401-7037

 д-р экон. наук, профессор, академик РАН,  заслуженный деятель
науки Российской Федерации, зав. отделом 

Россия, 123007, Россия, Москва, Хорошевское шоссе, 35, корп. 2

Список литературы

Дополнительные файлы