Sanctions legal regime of banking activity

全文:

Введение

Санкционный правовой режим – тематика, которая в последнее время активно разрабатывается представителями частноправовых наук¹. Ее особая актуальность проявилась в последние месяцы в ходе беспрецедентного усиления политики санкционного давления в отношении Российской Федерации и постоянного объявления все новых и новых мер ограничительного характера, объединяемых в пакеты, что вынуждает государство к поиску адекватных ответных мер.

Санкции, затрагивающие банковский сектор, введены в действие США, Европейским Союзом и отдельными поддержавшими их государствами (например, Швейцарией и Лихтенштейном). Многие из них применяются уже 10 лет. За это время санкции разрослись как количественно, так и качественно, и это нашло свое отражение в соответствующем правовом поле. Появилась и обширная правоприменительная практика, в том числе по искам граждан Российской Федерации уже рассматриваются дела о снятии персональных мер ограничительного характера как безосновательно введенных.

Признание ключевой роли банковского сектора в экономической стабильности России объясняет необходимость выработки правовых подходов к снижению негативного санкционного воздействия. Отечественный законодатель предпринимает определенные шаги в этом направлении, однако принимаемые меры сегментарны и не покрывают всех нужд как банковской системы в целом, так и подсанкционных банков, и клиентов в частности.

Имеющиеся в юридической литературе работы сконцентрированы на санкционном и антисанкционном регулировании в целом, либо на тех его аспектах, которые не имеют отношения к банковской деятельности. Соответственно, анализ банковских санкций не мог ставиться в них во главу угла, и если и осуществлялся, то на относительно поверхностной, чаще иллюстративной основе. Большее внимание этой теме уделено в трудах экономистов и публицистов.

В этой связи представляется важным, опираясь на арсенал методологии юридической науки (методы анализа и синтеза, обобщения, индукции и дедукции, интерпретации, моделирования, классификации, а также сравнительный, компаративистский, исторический, статистический и иные методы исследования), предложить новые, перспективные подходы к формированию теории, законодательства и практики его применения в рассматриваемой сфере отношений. При этом с учетом результатов предыдущих исследований предполагается, что преломление сложившейся ситуации возможно лишь путем изменения конститутивных характеристик банковской системы России.

О термине «санкции» и его соотношении со смежным понятием «односторонние принудительные меры»

Понятие «санкции» в юриспруденции является межотраслевым и широко используется в международном, конституционном, гражданском, уголовном, предпринимательском и других отраслях права. Однако единая парадигма о содержании этого термина в науке отсутствует.

С позиции общей теории права санкция – структурный элемент правовой нормы, определяющий неблагоприятные последствия для участников общественных отношений, наступающие в случае нарушения последними предписаний диспозиции². Таким образом, в юридическом языке термин «санкция» употребляется так же, как и в обыденном смысле, так как основной момент права предполагается в том, что люди воздерживаются от некоторых поведенческих актов в связи с опасением применения к ним мер принуждения.

Между тем для международного права изначально и до определенного времени (до 1985 г.) было характерно использование понятия «санкции» во множественном числе и в более узком смысле: как «политических или экономических мер, принимаемых Советом Безопасности в соответствии с гл. VII Устава ООН и обеспеченных системой гарантий, не позволяющих использовать их для получения односторонних преимуществ»³. Однако впоследствии термином «санкции» стали охватываться и принудительные меры, вводимые отдельными государствами или их союзами в одностороннем порядке. Такая тенденция прослеживается сегодня в отечественной и западной юридической литературе. Например, Кристина Экес использует подход, согласно которому под ограничительными мерами ЕС против физических и юридических лиц понимаются как меры, направленные на борьбу с терроризмом, так и санкции в отношении третьих государств⁴.

Вместе с тем существует позиция, в соответствии с которой между терминами «санкции» и «односторонние принудительные меры» (как вариант: «односторонние меры ограничительного характера») есть существенные отличия. Наиболее выпукло они очерчены специальным докладчиком ООН И. Джазаири, который указал на следующее. Согласно Резолюции Совета по правам человека ООН № A/ HRC/RES/27/21 от 3 октября 2014 г. «односторонними принудительными мерами являются, среди прочего, но не исключительно, принимаемые государством или группой государств по отношению к другому государству экономические и политические меры, направленные на ущемление его суверенных прав с целью добиться какого-то конкретного изменения в проводимой им политике». При этом с точки зрения ООН, действительно, международными являются только те меры, что принимаются Советом Безопасности на основании ст. 41 Устава ООН. Следует осознавать, что термин «односторонние ограничительные меры» не имеет нравственной коннотации и карательного смысла в отличие от термина «санкции». Однако при использовании термина «санкции» вместо термина «односторонние принудительные меры» исчезает «односторонность», а ведь именно это понятие увязывает такие меры с вопросом об их легитимности. Таким образом, любая односторонняя принудительная мера идет вразрез с рядом положений Международного билля о правах человека или императивных норм и иных требований обычного права. Кроме этого, идея о том, что одни государства могут налагать санкции на другие, предполагает наличие определенной иерархии среди государств, которые в таком случае делятся на тех, кто «налагает санкции», и тех, кто «подвергается санкциям». Это противоречит духу Устава ООН, в частности п. 1 ст. 2, в котором говорится о суверенном равенстве всех государств⁵.

Схожие доводы о соотношении рассматриваемых терминов приводятся и отечественными правоведами. Например, С. В. Бахин и И. Ю. Еременко отмечают, что «неправомерно называть санкциями односторонние принудительные меры, которые используются для политического или экономического давления, ущемления суверенитета, извлечения выгоды…»⁶.

В то же время зарубежные и отечественные законодатели и правоприменители разделяют подход к взаимозаменяемости терминов «санкции» и «односторонние принудительные меры». Кроме того, зачастую синонимичный ряд еще и расширяется за счет включения таких в него категорий, как «ограничительные меры», «односторонние ограничительные меры» или даже «ограничительные меры (санкции)» и т. п.

Так, на официальном сайте ЕС указывается, что «ограничительные меры (санкции) являются важным инструментом политики, не носящим карательного характера, с помощью которого ЕС может вмешиваться, когда это необходимо, для предотвращения конфликтов или реагирования на возникающие кризисы путем направленного воздействия на государства, не входящие в ЕС, а также на юридических и физических лиц, ответственных за злонамеренное поведение»⁷.

В законодательстве США термин «санкции» встречается в специальных законах, вводящих принудительные меры против отдельных стран, например в принятом 2 августа 2017 г. Акте «О противодействии противникам США посредством введения санкций» (далее – CAATSA)⁸.

В отечественном правопорядке используется широкий ряд терминов: «меры ограничительного характера, которые введены иностранным государством, объединением иностранных государств или международной организацией»⁹, «односторонние меры ограничительного характера»¹⁰, «односторонние экстерриториальные санкции»¹¹, «недружественные действия», «политические или экономические санкции»¹², «незаконные односторонние принудительные меры»¹³. Хотя дефиниции данных понятий и не раскрываются, на первом примере заметно, что законодатель нередко увязывает их с инициатором введения мер (или санкций), что, на наш взгляд, и играет или будет впоследствии играть ключевую роль при решении вопроса об их легитимности.

Судебная практика, преломив законодательную терминологию, применяет термины «санкции» и «односторонние ограничительные меры» в качестве равнозначных. Например, Конституционный Суд РФ указал на то, что в настоящее время достаточно распространенным явлением является установление иностранным государством в ненадлежащей процедуре и в противоречии с многосторонними международными договорами, в которых участвует Россия, против нее и ее хозяйствующих субъектов ограничительных мер, в частности блокирующих санкций США¹⁴.

Суммируя вышеизложенное, можно отметить реперные точки соотношения понятия «санкции» и «односторонние принудительные меры» в зарубежном и отечественном правопорядках: данные понятия используются синонимично в законодательстве и судопроизводстве; в доктрине допускается как их равнозначное использование, так и отмечается недопустимость такого некорректного смешения.

Оценивая сложившееся положение вещей, представляется, что с помощью лингвистики и логики есть возможность аргументации использования понятий «санкции» и «односторонние принудительные меры» в качестве взаимозаменяемых.

Прежде всего, изначально термин «санкция» выступал лишь в качестве синонима части структуры нормы, закрепляющей меры принуждения за нарушение диспозиции. Далее он также стал использоваться в качестве синонима международных принудительных мер. Дело в том, что в тексте Устава ООН не используется термин «санкции», в его гл. VII употребляются словосочетания: «временные меры» (ст. 40), «меры, не связанные с использованием вооруженных сил» (ст. 41) и «превентивные или принудительные меры» (ст. 50). Таким образом, термин «санкции» явился удачным выражением понятия «принудительные меры», которые уже могли быть дифференцированы в зависимости от процедуры их принятия и сферы распространения. Далее, термин «санкции» накладывается на односторонние меры ограничительного характера, что, в принципе, вполне логично, поскольку и они являются его сообразом. Таким образом, на настоящем этапе бурного роста санкций, или иначе принудительных мер, вероятно, назрела необходимость их упорядочивания с помощью деления на виды. Представляется, исходя из вышеописанной полемики, что в практическом аспекте есть смысл градации санкций на принятые международными организациями либо введенные государствами или их союзами в одностороннем порядке.

О категории «санкционный правовой режим»

В науке применительно к принудительным мерам международных организаций, отдельных иностранных государств и их союзов используются как термин «санкции», так и «санкционный правовой режим», которые в принципе представляют собой узкое и широкое значение этого явления. Например, И. Н. Тимофеев понимает под санкциями «односторонние ограничительные меры в отношении отдельных государств, физических лиц или организаций с целью решения тех или иных внешнеполитических задач»¹⁵. Как полагает А. Р. Рязанова, под санкционным режимом предпринимательской деятельности в целом следует понимать совокупность правил, устанавливаемых государством с целью привлечения другого государства к ответственности за предполагаемое международно-правовое нарушение или в целях реализации внешней политики¹⁶.

Представляется, что вышеуказанные определения резонно уточнить и дополнить несколькими атрибутивными признаками. Прежде всего указанием на форму выражения таких правил: санкции – принудительные меры ограничительного или даже запретительного характера. Применение санкций обеспечивается силой государственного принуждения, что выражается в установлении ответственности за их несоблюдение. Например, запретительный характер санкций закреплен в п/п. (e) и (f) ст. 1 Регламента ЕС № 269/2014 от 17 марта 2014 г.,¹⁷ а согласно абз. 1 ст. 15 Регламента государства-члены вправе вводить штрафы за несоблюдение мер ограничительного характера.

Примечательно, что воздействие санкций производится не только по государствам, регионам, секторам экономики, но и относительно физических и юридических лиц, отвечающих установленным критериям. Кроме этого, ограничительные меры имеют срочный характер действия, вместе с тем потенциально тяготеющим к неоднократному продлению.

При этом привлечение государства к ответственности, по замыслу авторов санкционных ограничений, также может проявляться в виде побуждения к инициированию самим гражданским обществом смены официальной политической повестки или же выражения мнения в ходе выборов в законодательные органы на федеральном или региональном уровне. Совет ЕС прямо указывает на то, что санкции ЕС не являются карательными; «они предназначены для того, чтобы вызывать изменения в политике или деятельности соответствующей страны, юридических или физических лиц». В то же время ЕС заявляет, что «прилагает все усилия для того, чтобы минимизировать неблагоприятные последствия таких мер для гражданского населения или для правоправных действий»¹⁸.

Изложенное позволяет заключить, что под санкционным правовым режимом следует понимать совокупность срочных принудительных правил ограничительного и (или) запретительного характера, устанавливаемых международными организациями, отдельными иностранными государствами и их союзами в отношении физических и юридических лиц, регионов или государств в целом и обеспеченных мерами ответственности за их несоблюдение с целью защиты норм международного права, реализации внешней политики и (или) побуждения гражданского общества к инициированию смены официальной политической повестки.

Виды санкций, принятых в отношении банковской системы России

Применительно к национальной банковской системе санкции в зависимости от их адресата и конкретного содержания возможно дифференцировать на персональные (блокирующие или платежные), санкции в отношении сектора государственных банков (финансовые), региональные (эмбарго Крыма) и страновые. Точкой отсчета для их введения ЕС и США послужило присоединение Крыма к Российской Федерации в 2014 г. и дестабилизация ситуации на Востоке Украины. В дальнейшем санкции были расширены, в том числе в связи с обвинениями России в поддержке правительств Сирии и Венесуэлы, начале специальной военной операции на Украине в феврале 2022 г.

Рассмотрим «санкционное меню» подробнее.

Персональные (блокирующие или платежные) санкции изначально были применены в отношении нескольких банков (АО АБ «Россия», АО «СМП Банк») и выразились в остановке обслуживания эмитированных ими банковских карт международных платежных систем Visa и MasterCard, а также в запрете проводить с указанными банками все операции. В дальнейшем списки таких банков (ведущиеся отдельно США и ЕС) постоянно дополнялись, и по состоянию на 2024 год в них попали и крупные частные банки, и банки с государственным участием.

Попадание в блокирующий список может быть обусловлено не только непосредственной деятельностью самого банка, но и его афилляцией с физическими лицами, к которым применены персональные санкции. В частности, с А. и Б. Ротенбергами, В. Вексельбергом, О. Дерипаской и др.

Главным последствием попадания банка в блокирующий список является невозможность совершения им трансграничных операций и заморозка его зарубежных активов. Такой банк де-факто признается токсичным, число его российских инвесторов и контрагентов резко сокращается.

Помимо блокирующих персональные санкции имеют более мягкую разновидность, которая выражается в запрете предоставления услуг обмена финансовыми сообщениями. Такая мера была применена, в частности, ЕС в отношении таких крупных российских банков, как Банк ВТБ (ПАО), ВЭБ.РФ и др.¹⁹

Здесь уместно проинформировать, что за весь период существования SWIFT²⁰ отключение от нее пользователей, попавших под санкции, ранее осуществлялось лишь в единичных случаях. Так, в соответствии с международными и многосторонними действиями по усилению финансовых санкций против Ирана Совет ЕС принял Регламент № 267/2012 от 23 марта 2012 г. «Об ограничительных мерах против Ирана и отмене Постановления ЕС № 961/2010»²¹, во исполнение которого SWIFT отключил от системы обмена сообщениями иранские подсанкционные банки²².

Санкции в отношении сектора государственных и квазигосударственных банков (финансовые) действуют с 2014 г. и включают:

запреты ЕС в отношении осуществления с российскими государственными и квазигосударственными банками, а также с не находящимися в ЕС их дочерними банками с долевым участием капитала материнских организаций более 50%: выпуска, покупки и торговли на международных рынках акциями и иными финансовыми инструментами денежного рынка сроком обращения свыше 90 дней, а также прямого или непрямого участия европейских компаний или банков в соглашениях о предоставлении вышеназванным российским банкам новых займов или кредитов на срок, превышающий 30 дней. Правовая основа их введения – Регламент ЕС № 833/2014 от 31 июля 2014 г.²³;

запреты США на осуществление с вышеуказанными банками и их дочерними кредитными организациями операций по предоставлению финансирования на срок более чем 14 дней, а также запрет проведения всех транзакций с новыми акциями, собственностью или долями в собственности названных банков. Меры ограничительного характера принимались указами президента США и были опубликованы в Акте 2017 г. «О противодействии российскому влиянию в Европе и Евразии»²⁴, предусматривающем даже создание специального фонда с целью борьбы с российским влиянием и поддержки демократических процессов в ряде государств Восточной Европы.

Таким образом, кредитные организации, находящиеся только под финансовыми санкциями, лишились возможностей привлечения инвестиций и долгосрочных кредитов на финансовых рынках США и ЕС, однако они могут проводить свои трансграничные платежи и платежи своих клиентов. При этом очевидно, что финансовые санкции ЕС более мягкие, нежели вводимые США. Различия заключаются в следующем:

срок предоставления возможного краткосрочного финансирования фигурантам секторального списка в США в два раза короче, чем в ЕС;

ЕС допускает возможность приобретения у банков, находящихся под секторальными санкциями, акций и производных финансовых инструментов сроком обращения менее 90 дней, а США нет;

ограничительные и запретительные меры ЕС не затрагивают дочерние банки материнских кредитных организаций санкционного списка, находящиеся на его территории.

В группу попавших под финансовые санкции банков входят: АО «Газпромбанк», АО «Россельхозбанк», ПАО «Сбербанк России», АО «МСП Банк» и др.

Особо следует отметить, что конкретные кредитные организации подверглись воздействию как персональных (платежных), так и секторальных (финансовых) санкций.

Что касается региональных санкций – эмбарго Крыма, введенных Регламентом ЕС № 692/2014 от 23 июня 2014 г.,²⁵ то они применяются к товарам, работам и услугам, ввозимым с территории Крыма или Севастополя или поставляемым туда, и заключаются в запретах на торговлю, инвестиции, использование технологий и др. Все локальные кредитные организации вносятся в блокирующий список и, соответственно, исключаются из системы SWIFT, что не позволяет им проводить трансграничные платежи. В этой связи круг их операций сильно сокращен. Так, они могут осуществлять переводы по клиентским счетам, но только лишь в пределах Российской Федерации, распространять платежные карты, но эмитированные лишь российскими банками, за исключением крымских.

В Крыму также невозможно «расплатиться телефоном», как это до недавнего времени было распространено в крупных городах России. В частности Apple Pay: мобильный платежный сервис, который оцифровывает и заменяет банковскую карту в POS-терминалах, не работает в Республике Крым.

Более того, региональные санкции ударили по внутрироссийским межбанковским отношениям, так как крымские банки оказались “persona non grata” и в отечественных кредитных организациях, которые из-за возможных осложнений в бизнесе не желают открывать им корреспондентские счета.

В связи с этим можно констатировать определенную «усеченность» крымской банковской индустрии и ее изоляцию от национальной банковской системы России.

Позднее всех возникли страновые санкции. Полагаем, что к таковым можно отнести, во-первых, заморозку резервов и активов Центрального банка РФ²⁶ (на сумму около 300 млрд долл., что составляет почти половину российских резервов); во-вторых, ограничение Центрального банка РФ на доступ к рынку капиталов²⁷; в-третьих запрет на продажу, поставку, передачу или экспорт в России банкнот, номированных в евро²⁸ и долларах²⁹. Страновые санкции купировали финансовые рычаги Центрального банка РФ и, по сути, запретили в Российской Федерации свободное хождение наиболее устойчивых мировых валют в наличной форме.

Видовой анализ санкций не будет полным, если мы не осветим так называемые «вторичные» санкции. Их правовой основой стал CAATSA, который распространяет свое действие в том числе в отношении «лиц, не являющихся гражданами США». Таким образом, санкционное законодательство США приобрело экстерриториальную юрисдикцию и может быть применено против компаний и физических лиц во всем мире. Соответственно данные санкции грозят определенными последствиями любым партнерам российских подсанкционных лиц, осуществляющим в их интересах существенные финансовые транзакции или содействующим им. «Существенность» финансовой транзакции будет оцениваться в каждом случае индивидуально по совокупности фактов и обстоятельств, что подразумевает анализ масштаба сделок, оснований транзакции, наличия обманных схем и т. п. «Содействие» в транзакции также понимается широко и включает предоставление финансовых инструментов, валюты, передачу ценностей, а также оказание услуг любого рода: предоставление специалистов, технологий и т.п.³⁰

Штрафы за нарушение CAATSA весьма значительны и могут достигать 250 000 долл. за одно нарушение. За умышленное нарушение CAATSA предусматривается уголовное наказание и штраф до 1 млн долл.³¹

Отметим, что к настоящему времени в США уже сложилась тенденция к расширению оснований экстерриториальной юрисдикции, что проявляется в ориентировании реализации их законодательных, судебных, исполнительных полномочий в отношении других государств³². В связи с этим юристы растолковали CAATSA консервативным и расширительным образом: то, что было запрещено изначально лишь для США, теперь запрещено и всем другим государствам. В зоне риска оказались инвесторы, которые не просто буквально следуют этому закону, но даже и перестраховываются. В настоящее время показателен пример, казалось бы, отдаленного от США партнера, но вызвавший резонанс в обществе. Два видных сенатора США в октябре 2021 г. попросили президента Джо Байдена не применять ряд положений CAATSA против Индии за приобретение ею в 2018 г. российской зенитно-ракетной системы С-400³³.

В завершение исследования санкций представляется необходимым добавить, что они затронули не только сущность собственно банковской деятельности, но и секвестировали возможности осуществления банками сопутствующей деятельности на рынках золота³⁴ и ценных бумаг³⁵.

Последствия санкционного давления

Учитывая степень огосударствления банковской системы России, под санкционную колесницу попало 3/4 банковского капитала. При этом статистика демонстрирует, что, например, США в финансовый перечень включили в пять раз больше банков, чем ЕС, что обусловлено как жесткостью проводимой ими политики санкционного давления, так и отсутствием на их территории дочерних организаций госбанков России. Отметим, что у части попавших под финансовые санкции банков были отозваны или аннулированы лицензии либо они были переименованы или проданы в виду невозможности работы в условиях санкций. Например, ПАО «Сбербанк» продал свою «турецкую дочку» Denizbank арабской банковской группе, что позволило ему покинуть турецкий рынок относительно без убытка³⁶. А уже в мае 2022 г. под влиянием принятых в начале 2022 г. санкций после отзыва лицензии ликвидируемый Sberbank Europe AG (SBAG) начал распродажу большей части своего портфеля активов и процесс ликвидации банка головного офиса в Вене³⁷.

В руководстве в отношении санкций ЕС разъясняется, что любые варианты обхода санкций тщательно отслеживаются. В связи с этим государства – члены объединения предпринимают определенные усилия, в том числе законодательного характера, в целях следования вектору санкционной политики. Например, в Австрии 1 июля 2021 г. вступил в силу Федеральный закон № 36/2010 «О применении международных мер санкционного характера» (SanktG), который в § 2 абз. 1 закрепляет за Австрийским Национальным Банком совместно с органами внутренних дел обязанность по внедрению и контролю за соблюдением в Австрии санкционного режима ЕС и ООН³⁸. В практической сфере это выявляется в отслеживании нарушителей правового режима и привлечению их к ответственности. Так, в августе 2021 г. Управление по осуществлению финансовых санкций вынесло в отношении ранее подконтрольной Банку ВТБ (ПАО) платежной системе “TransferGo Limited” штраф за нарушение санкций Великобритании по Крымскому пакету в связи с проведением ею платежей по счетам подсанкционного РНКБ Банк (ПАО) в период с марта 2018 г. по декабрь 2019 г.³⁹

Следует отметить, что отдельные банки секторального списка, в частности ПАО «Сбербанк», Банк ВТБ (ПАО), ВЭБ.РФ, Проминвестбанк и DenizBank, подавали заявления в Суд ЕС об отмене наложенных на них санкций, в том числе ссылаясь на принцип свободы ведения бизнеса как абсолютного права, не подлежащего ограничению, однако их требования были отклонены. Аргументы отказа Судом ЕС в принятии жалоб на действие санкций состоят в том, что такие фундаментальные права, как свобода ведения хозяйственной деятельности или право собственности, не являются абсолютными и могут быть ограничены в целях общественного интереса при условии, что такие ограничения не представляют собой несоразмерного и недопустимого вмешательства⁴⁰.

Эксперты полагают, что и у других фигурантов российского санкционного списка также нет никаких шансов на исключение из него в судебном порядке⁴¹. Совсем иное дело, когда присутствует воля подсанкционного государства на изменение политической повестки. Ярким примером тому является тот факт, что даже при частичном снятии ЕС экономических санкций с Ирана⁴² сразу же были внесены заметные упрощения в деятельность иранских банков. Вместе с тем снятие запретов не является полным: по ряду сделок условия получения разрешения до сих пор применимы. Но даже в таких случаях Bank Saderat Iran и Bank Sepah удалось добиться исключения из санкционного списка по мотиву незаконности внесения в него⁴³.

Слабость российского банковского сектора на мировом уровне, значительная доля в нем государственного участия делает его привлекательной мишенью для санкционного воздействия.

Введенные на уровне Европы и США санкции замораживают резервы и активы Центрального банка РФ, лишают его доступа к иностранному фондированию, ограничивают государственные банки в доступе к иностранному капиталу, блокируют активы и отключают от международных платежных систем отдельные кредитные организации⁴⁴, разрушают платежную банковскую инфраструктуру, секвестируют возможности работы банков на рынках золота и ценных бумаг, ограничивают свободное обращение в Российской Федерации наличной иностранной валюты: евро и долларов.

Отсюда следует, что действующие в отношении национальной банковской системы санкции еще не носят тотального характера и оставляют российским банкам определенный люфт для финансового маневрирования. Вместе с тем их введение вызывает негативные цепные последствия. Речь идет об изменении условий ведения бизнеса с российским финансовым сектором в целом, в удлинении сроков исполнения платежей, в пристальном внимании к структуре кредитного портфеля российских банков. Произошел отказ от многих намеченных программ сотрудничества. Упавшая на европейские банки нагрузка в виде санкционного комплаенса привела к тому, что им выгоднее закрыть счета всем российским клиентам без проверки наличия установленных законом исключений, нежели держать их на постоянном контроле. В частности, таким образом поступил нидерландский ABN AMRO Bank и ряд иных западноевропейских банков. Как следствие, деловая активность российских клиентов в Европе и США снижалась после 2014 г. и практически остановилась после февраля 2022 г. Заморозка международных резервов и активов Банка России мешает мегарегулятору использовать их для ослабления воздействия западных санкций.

Косвенно санкции наносят ущерб российским физическим и юридическим лицам, не попавшим ни в один санкционный список⁴⁵. Это находит свое отражение, например, в запрете кредитным учреждениям ЕС на прием вкладов от граждан России, проживающих в Российской Федерации, или юридических лиц или органов, учрежденных в России, на сумму свыше 100 тыс. евро⁴⁶. А страновые санкции, выражающиеся в запрете поставок в Россию наличных банкнот, номинированных в евро и долларах, привели к ограничениям для физических лиц на снятие в российских банках наличной иностранной валюты на сумму, превышающую 10 тыс. долл.

В этой связи также печальную известность приобрело т. н. дело Кузнецова, чьи денежные средства (свыше 615 тыс. долл.), подлежащие перечислению на счет подсанкционного ПАО «Мособлбанк», были ошибочно заблокированы по указанию США в 2014 г. После многократных и многолетних обращений Н. В. Кузнецова к уполномоченным государственным органам США денежные средства разблокировали, но при этом перечислили на счет Н. В. Кузнецова, открытый в Barclays Bank (Великобритания). Однако на этом злоключения Н. В. Кузнецова не закончились, так как уже в мае 2017 г. он был признан виновным в административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, и ему было назначено наказание в виде штрафа в размере 75% от суммы незаконной валютной операции, так как он перевел иностранную валюту со счета в банке, расположенном за пределами России, на свой счет, открытый в банке, также находящемся за ее пределами, минуя свои счета в российских уполномоченных банках. Н. В. Кузнецов, считающий, что к нему было применено чрезмерное наказание, был вынужден дойти до Конституционного Суда РФ. В своем Постановлении от 9 июля 2021 г. № 34-П Конституционный Суд РФ указал, что система действующего правового регулирования не предполагает привлечения к административной ответственности валютного резидента в связи с тем, что иностранное государство применило ограничительные меры против России и ее хозяйствующих субъектов, которые воспрепятствовали валютному резиденту совершить законную валютную операцию. Более того, Конституционный Суд РФ указал, что деятельность органов публичной власти не должна усугублять положение российских граждан и организаций, которых затронули соответствующие санкции. Наиболее приемлемой и ожидаемой в этих случаях реакцией органов власти является принятие решений, направленных на содействие таким лицам, как попавшим в тяжелую ситуацию из-за противоправных, по сути, обстоятельств⁴⁷.

В целом санкции оказывают беспрецедентное давление на курс рубля, что влечет повышение процентных ставок, инфляционных рисков и усиливает и без того высокую роль Центрального банка РФ на рынке банковских услуг⁴⁸. Значительная концентрация ресурсов в государственных банках и вовлечение Банка России в рефинансирование банковской системы через множественные инструменты угрожают макроэкономической стабильности⁴⁹.

Снятие санкций (за исключением редких случаев, связанных с персональными ограничениями) может быть осуществлено посредством выполнения требований ЕС и США или политических переговоров на высшем уровне. Однако зарубежные исследователи отмечают выработку российскими активами определенного иммунитета по отношению к санкциям и в целом их недостаточно значительные экономические последствия для того, чтобы повлиять на российскую политику⁵⁰, несмотря на потерю 50 млрд долл. только за 2014–2019 гг., о которой сказал Президент РФ В. В. Путин⁵¹. В связи с этим в обозримой перспективе вряд ли стоит рассчитывать на их отмену.

Заключение

Банковская система Российской Федерации относительно локальна, характеризуется высокой степенью огосударствления и имеет слабую взаимосвязь с мировыми финансовыми рынками. Ввиду этого она является идеальным объектом политики санкционного прессинга.

Применяемые по отношению к ней санкции можно определить как совокупность срочных правил запретительного и ограничительного характера, установленных международными организациями, ЕС и США, и обеспеченных мерами ответственности за их несоблюдение в связи с дестабилизацией ситуации на Украине и оказанием Российской Федерацией поддержки правительствам Венесуэлы и Сирии.

В зависимости от адресата и содержания санкции можно подразделить на персональные (блокирующие или платежные); санкции в отношении сектора государственных банков (финансовые); региональные (эмбарго Крыма) и страновые. При этом указанные санкции, принятые США, жестче в качественном отношении и применяются к большему количеству банку. «Вторичные» санкции США имеют экстерриториальный характер действия, запрещая иностранным лицам (в том числе и российским) осуществлять с фигурантами санкционных списков существенные финансовые транзакции или содействовать им.

Несмотря на то что данные санкции не носят всеобъемлющего характера, они отсекают национальную банковскую систему от мирового финансового рынка, довлеют над курсом валюты и макроэкономической стабильностью Российской Федерации.

Реагируя на санкционное воздействие, государство предприняло ряд шагов в целях поддержки подсанкционных банков и повышения экономической стабильности. Однако эти меры в принципе являются защитными, а не упреждающими. В связи с этим представляется, что в целях предотвращения новых попыток санкционного давления на российский банковский сектор целесообразна разработка соответствующей правовой концепции. Кроме Российской Федерации мишенями санкций также являются Иран и КНР, в связи с чем компаративистский взгляд на проблему помог бы найти решения, модальные для адаптации в нашей стране.

Глобальным «противоядием» видится преодоление национального характера банковской системы России, ориентированной на отечественный, а не на иностранный капитал. Отрадно, что Центральному банку РФ и Правительству РФ удалось пересмотреть свой взгляд на допуск прямых филиалов иностранных банков⁵², а также внешних иностранных провайдеров платежных услуг на российский банковский рынок. Нужна сильная степень интеграции отечественной банковской системы с мировыми финансовыми рынками.

Настало время умерить предпринимательский «аппетит» государства, в том числе Центрального банка РФ, в отношении активов банковского сектора.

¹ См.: Тарасенко О. А. Формирование доктрины и законодательства о правовых режимах банковской деятельности // Вестник Пермского ун-та. Юридические науки. 2021. Вып. 51. С. 105.

² См.: Цечоев В. К., Швандерова А. Р. Теория государства и права: учеб. М., 2017. С. 202.

³ Бахин С. В., Еременко И. Ю. Односторонние экономические «санкции» и международное право // Закон. 2017. № 11. С. 162–175.

⁴ См.: Eckes C. EU restrictive measures against natural and legal persons: from counterterrorist to third country sanctions // Common Market Law Review. 2014. No. 51 (3). Pp. 869–905.

⁵ Jazairy I. Report of the Special Rapporteur on the negative impact of unilateral coercive measures on the enjoyment of human rights. 2015. 10 August. Pp. 5–7.

⁶ Бахин С. В., Еременко И. Ю. Указ. соч. С. 162–175.

⁷ Restrictive measures (sanctions). An essential tool through which the EU can intervene where necessary to prevent conflict or respond to emerging or current crises. Available at: URL: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/international-relations/restrictive-measures-sanctions_en (дата обращения: 11.11.2024).

⁸ См.: Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act. Available at: URL: https://home.treasury.gov/system/files/126/hr3364_pl115-44.pdf (дата обращения: 11.11.2024).

⁹ См.: Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (п. 8 ст. 20) // СЗ РФ. 1996. № 17, ст. 1918.

¹⁰ См.: Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (п. 4 ст. 18.2) // СЗ РФ. 2015. № 1, ст. 41.

¹¹ См.: Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» (п. «и» ст. 1) // СЗ РФ. 2012. № 19, ст. 2342.

¹² См.: Федеральный закон от 04.06.2018 № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» (ст. 1) // СЗ РФ. 2018. № 24, ст. 3394.

¹³ См.: Указ Президента РФ от 30.11.2016 № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» (п. «д» ст. 26) // СЗ РФ. 2016. № 49, ст. 6886.

¹⁴ См.: постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2021 № 34-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 15.25 и пункта 2 части 1 статьи 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 6 части 1 статьи 1, частей 4 и 5 статьи 12 Федерального закона “О валютном регулировании и валютном контроле”, а также части 2 статьи 2 Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон ‘О валютном регулировании и валютном контроле’ в связи с жалобой гражданина Н. В. Кузнецова”» // СЗ РФ. 2021. № 29, ст. 5752.

¹⁵ Тимофеев И. Н. Политика санкций Европейского союза. Опыт событийного анализа // Современная Европа. 2021. № 2. С. 17.

¹⁶ См.: Актуальные проблемы российского права: учеб. / отв. ред. И. В. Ершова. М., 2021. С. 212.

¹⁷ См.: Council Regulation (EU) No. 269/2014 of 17 March 2014 concerning restrictive measures. In respect of actions. Undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine (current consolidated version 14 September 2021). Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/search.html?scope=EURLEX&text=269%2F2014&lang=en&type=quick&qid=1636093317208 (дата обращения: 11.11.2024).

¹⁸ Нота Совета ЕС № 5664/18 от 4 May 2018 по предмету актуализации санкций. Available at: URL: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5664-2018-INIT/en/pdf (дата обращения: 11.11.2024).

¹⁹ См.: Council Decision (CFSP) 2022/346 of 1 March 2022 amending Decision 2014/512/CFSP concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. Available at: URL: http://data.europa.eu/eli/dec/2022/346/oj (дата обращения: 11.11.2024).

²⁰ Аббревиатура от Общества всемирных межбанковских телекоммуникаций.

²¹ См.: Verordnungen (EU) No. 267/2012 Des Rates vom 23 March 2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung (EU) No. 961/2010. Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32012R0267&from=DE (дата обращения: 11.11.2024).

²² См.: SWIFT and sanctions. Available at: URL: https://www.swift.com/about-us/legal/compliance-0/swift-and-sanctions (дата обращения: 11.11.2024).

²³ См.: Verordnung Des Rates EU No. 833/2014 vom 31 July 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren. Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0833&from=GA: (дата обращения: 11.11.2024).

²⁴ См.: Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act of 2017. Available at: URL: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/1221/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22russia%22%5D%7D&r=65 (дата обращения: 11.11.2024).

²⁵ См.: Council Regulation (EU) No. 692/2014 of 23 June 2014 concerning restrictions on the import into the Union of goods originating in Crimea or Sevastopol, in response to the illegal annexation of Crimea and Sevastopol. Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014R0692 (дата обращения: 11.11.2024).

²⁶ См. п. 4 ст. 5а Council Regulation (EU) No. 833/2014 of 31 July 2014 (version 13 September 2024) concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. Available at: URL: http://data.europa.eu/eli/reg/2014/833/2022-03-16 (дата обращения: 11.11.2024).

²⁷ См.: Council Decision (CFSP)2022/264 of 23 February 2022 amending Decision 2014/512/CFSP concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. Available at: URL: http://data.europa.eu/eli/dec/2022/264/oj (дата обращения: 11.11.2024).

²⁸ См.: Council Regulation (EU) 2022/345 of 1 March 2022 amending Regulation (EU) No. 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. Available at: URL: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/345/oj (дата обращения: 11.11.2024).

²⁹ См.: Presidential Actions of 11 March 2022 “Executive Order on Prohibiting Certain Imports, Exports, and New Investment with Respect to Continued Russian Federation Aggression”. Available at: URL: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2022/03/11/executive-order-on-prohibiting-certain-imports-exports-and-new-investment-with-respect-to-continued-russian-federation-aggression/ (дата обращения: 11.11.2024).

³⁰ См.: США начнут по всему миру преследовать за помощь россиянам под санкциями. Экономика. 01.11.2017. Available at: URL: https://www.rbc.ru/economics/01/11/2017/59f995d19a79477abe151714 (дата обращения: 11.11.2024).

³¹ См.: OFAC. Ukraine/Russia-related sanctions program. Available at: URL: https://home.treasury.gov/system/files/126/ukraine_overview_of_sanctions.pdf (дата обращения: 11.11.2024).

³² См.: Терентьева Л. В. Экстерриториальное проявление юрисдикции государства в условиях трансформации восприятия его государственных границ // Право. Журнал ВШЭ. 2019. № 3. С. 167.

³³ Available at: URL: https://newsable.asianetnews.com/us/dont-impose-caatsa-sanctions-on-india-for-buying-russian-s-400-us-senators-to-joe-biden-gcw-r1mvaq (дата обращения: 11.11.2024).

³⁴ С 22 июля 2022 г. вступил в силу седьмой пакет санкций ЕС, запрещающий прямой или косвенный импорт, покупку или передачу золота из Российской Федерации в соответствии со ст. 3 Регламента (ЕС) № 833/2014. Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0833-20220722 (дата обращения: 11.11.2024).

³⁵ Воздействию шестого пакета санкций ЕС подвергся Национальный расчетный депозитарий, играющий ключевую роль в функционировании рынка ценных бумаг в России и его взаимосвязи с международной финансовой системой. Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R0878&from=EN (дата обращения: 11.11.2024).

³⁶ См.: Available at: URL: https://www.kommersant.ru/doc/3675566 (дата обращения: 11.11.2024).

³⁷ См.: Available at: URL: https://www.rbc.ru/finances/14/06/ 2023/64887b5f9a794769f1d432bb (дата обращения: 11.11.2024).

³⁸ См.: Bundesgesetz über die Durchführung internationaler Sanktionsmaßnahmen No. 36/210 (fassung vom 09.11.2021). Available at: URL: https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung/Bundesnormen/20006805/SanktG%2c%20Fassung%20vom%2008.11.2021.pdf (дата обращения: 11.11.2024).

³⁹ См.: Report of Penalty for Breach of Financial Sanctions Regulations. Available at: URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1008859/050821_-_TransferGo_Penalty_Report.pdf (дата обращения: 11.11.2024).

⁴⁰ См.: Judgment of the Court (Seventh Chamber) in Case C-729/18 P of 25 June 2020. Available at: URL: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=227736&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=6731587 (дата обращения: 11.11.2024).

⁴¹ Практически прецедентным является отклонение требований группы компаний Роснефть из санкционного списка Решением Суда ЕС (см.: Judgment of the Court (Seventh Chamber) in Case C-732/18 P of 17 September 2020. Available at: URL: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=231202&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4400092 (дата обращения: 11.11.2024)).

⁴² См.: Durchführungsverordnung (EU) 2016/74 des Rates vom 22 January 2016 zur Durchführung der Verordnung (EU) No. 267/2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran. Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0074&from=DE (дата обращения: 11.11.2024).

⁴³ См.: Judgment of the Court (Fifth Chamber) in Case C-200/13 P of 21 April 2016. Available at: URL: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=176801&pageIndex=0&doclang=DE&mode=req&dir=&occ=first&part=1 (дата обращения: 11.11.2024).

⁴⁴ См.: Лаутс Е. Б. Антикризисное законодательство и законодательство в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности // Юрист. 2017. № 15. С. 10.

⁴⁵ См.: Johnston C. Sanctions against Russia: Evasion, compensation and overcompliance // European Union Institute for Security Studies. 2015. No. 5. P. 3.

⁴⁶ См.: Verordnung (EU) 2022/328 Des Rates vom 25 February 2022 zur Änderung der Verordnung (EU) No. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren. Available at: URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:32022R0328 (дата обращения: 11.11.2024).

⁴⁷ См.: постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2021 № 34-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 15.25 и пункта 2 части 1 статьи 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 6 части 1 статьи 1, частей 4 и 5 статьи 12 Федерального закона “О валютном регулировании и валютном контроле”, а также части 2 статьи 2 Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон ‘О валютном регулировании и валютном контроле’ в связи с жалобой гражданина Н. В. Кузнецова”» // СЗ РФ. 2021. № 29, ст. 5752.

⁴⁸ См.: Тарасенко О. А. Предпринимательская активность Банка России // Актуальные проблемы росс. права. 2020. № 6. С. 81.

⁴⁹ См.: Пехтерева Е. А. Влияние санкций на банковский сектор России // Экономические и социальные проблемы России. 2016. № 2. С. 96.

⁵⁰ См.: Welt C., Archick K., Nelson R. M., Rennack D. E. U. S. Sanctions on Russia: Congressional Research Service. 2020. P. 45.

⁵¹ См.: URL: https://1prime.ru/state_regulation/20190620/ 830091739.html (дата обращения: 11.11.2024).

⁵² См.: Федеральный закон от 08.08.2024 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О банках и банковской деятельности” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2024. № 33, ст. 4971.

作者简介

Olga Tarasenko

编辑信件的主要联系方式.
Email: olga201175@gmail.com

Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Entrepreneurial and Corporate Law Chair

参考

补充文件