Управление сельскими территориями: проблемы и направления совершенствования

Полный текст

Введение

В экономически лидирующих странах сельские территории относятся к числу объектов особого внимания. Связано это не только с их ролью в обеспечении продовольственной безопасности, но и c необходимостью профилактики обезлюдения сельской местности, а также сохранения кода идентичности нации путем сбережения традиций, лежащих в основе культуры каждого народа. В силу ряда обстоятельств для России отмеченное особенно важно. Во-первых, она относится к числу стран с крайне низкой плотностью населения, в связи с чем оголение сельских территорий несет серьезные риски. Во-вторых, некоторые страны имеют к ней территориальные претензии. В-третьих, несмотря на громадный ресурсный потенциал, продолжительные реформы и реализацию многочисленных программ в России не прекращается отток сельского населения в города, приведший к обезлюдению больших массивов территорий. О том, насколько далеко он зашел, можно судить по следующим фактам: число сельских населенных пунктов (СНП), оставшихся без жителей, приближается к 30 тысячам, в обозримой перспективе аналогичная судьба ожидает еще почти 50 тысяч таковых, ибо в каждом из них проживает до 50 человек, большинство из которых пенсионеры. Заметим: в начале реформ в России было около 153 тысяч СНП.

Основные причины снижения привлекательности села – высокая безработица и низкие зарплаты, снижение доступности услуг в области образования, здравоохранения и культуры, слабая развитость дорожной и инженерной инфраструктуры. К примеру, с 1990-го по 2020 г. расстояние до детского сада увеличилось с 13,7 км до 24,6 км (в 1,8 раза), школы – с 12,6 км до 16,7 км (в 1,3 раза), клуба – с 11,1 км до 13,3 км (в 1,2 раза), больницы – с 36,9 км до 90,6 км (в 2,4 раза), ФАПа – с 12,8 км до 15,1 км (в 1,2 раза) [1].

По данным Росстата, доля учреждений здравоохранения в селе в 2020 г. составляла лишь 61,7 % от их числа в 2005 году.

Мировой опыт показывает, что подобные «откаты назад» возникают из-за снижения эффективности госуправления. В связи с этим перед экономической наукой встает необходимость разработки мер по его совершенствованию. Настоящая статья посвящена организационно-экономическим аспектам, которые следует учитывать при решении данной проблемы.

Основная часть

Практически по всем оценкам современное положение сельских территорий России характеризуется как кризисное. Если учесть, что состояние объекта всегда адекватно качеству субъекта управления, то следует вывод: система управления сельскими территориями находится в кризисе в той же степени, в какой и сами названные территории. Иначе говоря, указанная система нуждается в кардинальной перестройке.

Известно, что проблема сельского развития существует во всех странах, включая лидирующие. Вызвано это тем, что в силу ряда обстоятельств по привлекательности для работы и проживания город всегда идет как минимум «на шаг впереди» относительно сельской местности. Вследствие этого властям постоянно приходится осуществлять меры по «подтягиванию» условий жизни на селе к городским. В период «позднего социализма» данная задача решалась относительно успешно. В частности, в 1990 г. зарплата в сельском хозяйстве достигла 95,5 % от средней по стране, в связи с чем проблема деградации и обезлюдения сельских территорий отсутствовала.

В середине прошлого столетия в наиболее развитых странах преобладала точка зрения, согласно которой развитие сельского хозяйства автоматически приведет к эффективному решению экономических и социальных проблем сельского населения. Однако несмотря на то, что путем усиления бюджетной, инновационной и иной поддержки в сельском хозяйстве были обеспечены высокие показатели, не удалось в должной мере снизить темпы оттока сельских жителей в города. Тем самым выяснилось, что ставка на «отраслевую» модель развития сельских территорий не оправдала себя.

Изучив недостатки «отраслевого» подхода, в отмеченных странах представители науки и практики сделали вывод о необходимости принятия «территориальной» модели развития сельских территорий. Ее особенность в том, что она предполагает рассмотрение проблем в едином комплексе, без привязки к какой-либо отрасли [2]. Переход на названную модель позволил повысить привлекательность сельских территорий для работы и проживания. Вместе с тем, как показывает опыт, указанная мера – лишь одна из предпосылок развития сельской местности. Изучив данную проблему, мы пришли к выводу, что ключевую роль в ее решении играет успешная реализация двух стратегических задач: создание условий для развития и полноценной реализации экономического и социального потенциала сельского населения. Для реализации первой следует обеспечить конкурентоспособность малого предпринимательства, а второй – создать механизмы саморазвития села, основываясь на пожеланиях местных жителей.

В целом успешное решение каждой из этих задач требует осуществления множества разноплановых мероприятий. В их числе децентрализация государственного управления, включая межбюджетные отношения; создание дееспособного института местного самоуправления; обеспечение доступности для всех желающих современных технологий производства; принятие мер, исключающих монополизацию в экономике; укрепление финансовой базы сельских муниципальных образований; создание качественной дорожной, инженерной и иной актуальной инфраструктуры.

При этом следует учитывать, что в странах, о которых идет речь, в качестве меры закрепления жителей на селе стимулируется развитие семейных ферм (65-95 % сельхозпродукции приходится на них) [3].

Организаторы реформ в Китае учли передовой мировой опыт. В частности, 98 % сельскохозяйственных земель обрабатывается семейными фермами, которым оказывается господдержка, носящая комплексный характер [4]; созданы благоприятные условия для развития промышленности на селе, в результате чего около 20 % промышленных товаров производится сельскими жителями; кардинальные позитивные перемены осуществлены в жилищной, дорожной и инженерной инфраструктуре деревни; как никогда ранее укреплена ее финансовая база; поступательно идет становление института местного самоуправления на селе.

В России по всем перечисленным позициям складывается иная ситуация: малые сельхозпроизводители не поддерживаются или же помощь, оказываемая им, незначительна; альтернативные виды деятельности развиваются слабо; инфраструктура на селе не соответствует требованиям времени; в области местного самоуправления имеют место откаты назад».

Если на пути развития малых форм хозяйствования в АПК имеется множество препятствий и их число лишь возрастает, то доля агрохолдингов в выручке от реализации продукции приближается к 40 % (в животноводстве она достигла 37 %, а в растениеводстве – 31 %) [5]. При этом под контролем агрохолдингов находится около 25 % сельхозугодий.

Изучив ситуацию на сельских территориях, мы сформулировали основные факторы, препятствующие их развитию, включая те, что порождены текущей административной реформой. Основными из них являются:

1. Укрупнение муниципальных образований на селе. В соответствии с проектом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» планируется уменьшение численности муниципалитетов примерно в 5 раз. В результате органы местного самоуправления перестанут быть в «шаговой» доступности для населения, снизится их подконтрольность местным сообществам. Как показывает мировой опыт, подобная ситуация негативно сказывается на решении проблем территорий, способствует росту коррупции.

Следует учитывать также, что в развитых странах для развития территорий используются прямо противоположные подходы. Так, во Франции, которая меньше России (по численности населения в 2,1 раза, по площади – 31 раз), насчитывается 36,7 тысяч коммун, что в 1,5 раза больше, чем было муниципальных образований в нашей стране в 2022 г. Причем на одну коммуну приходится 1800 человек, тогда как на поселение в России – 7300 человек, что в 4 раза больше. Даже в одном сельском поселении в России больше жителей (1850 чел.), чем в расчете на одну коммуну во Франции.

К этому следует добавить, что во Франции в 57 % коммун проживает менее 500 человек. Сокращение же численности муниципалитетов в этой и других развитых странах идет по иным причинам и меньшими темпами.

Разумеется, во многих странах ЕС число жителей в расчете на одну низовую административную единицу значительно больше. Однако в таковых соответственно выше и плотность населения.

2. Становление сельских агломераций. Они представляют собой так называемый «опорный населенный пункт» (ОНП) и прилегающие к нему территории. К 2030 г. их общая численность составит около 2000 единиц.

К прилегающей территории относятся населенные пункты, тяготеющие к ОНП. Жители первых смогут получать во втором основные социальные услуги, в том числе в сферах образования, здравоохранения и культуры.

В большинстве случаев в качестве ОНП определяется районный центр. Так, в Московской области выбрано 11 ОНП и все они на базе бывших райцентров. Заметим: в 2014 г. в данном регионе было 36 муниципальных районов, в которых находилось 288 поселений (177 сельских и 111 городских). После начала текущей реформы муниципальные районы, сельские и городские поселения упразднены, а вместо них создано 60 городских округов. Из этого следует, что если ранее на 1 муниципальный район приходилось 4,9 поселений, то на 1 ОНП – 16,1 бывших поселений.

Известно, что Московская область выступила в роли пионера в определении ОНП и текущей административной реформы. При этом не учтено, что данный регион не является типичным для России.

3. Дальнейшее усиление централизации госуправления. Как уже отмечалось, после принятия нового ФЗ о местном самоуправлении и создания агломераций количество муниципальных образований в России уменьшится примерно в 5 раз. Во столько же раз увеличится средняя численность населения в расчете на одно муниципальное образование, в результате она составит около 50 тыс. человек, а на сельскую агломерацию – 18,5 тыс. человек. Как видно, текущая административная реформа не учитывает следующие актуальные принципы: чем больше площадь территории страны, тем выше должна быть роль института местного самоуправления; чем дальше территориально власть отдалена от населения, тем меньше вероятность эффективного решения его проблем и выше коррупционные риски.

Ситуация в сфере местного самоуправления осложняется не только укрупнением муниципальных образований, отстранением населения от управления местными делами (в проекте нового ФЗ о местном самоуправлении нет ни одного положения, однозначно закрепляющего право населения на решение какой-либо местной проблемы), территориальным отдалением от него органов власти, но также уменьшением доли расходной части местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ и его субъектов. Так, в начале 2000-х гг. в первом случае она составляла 25–26 %, во втором – 40–50 %. В 2020 г. эти доли сократились до 11,8 % и 32,2 % соответственно [6].

4. Нерациональность принятой модели межбюджетных отношений. Практика показывает, что если у физического или юридического лица, а также территории изымают свыше 30 % доходов, то это способствует снижению их деловой активности. В России данное обстоятельство не учитывается в должной мере. Так, наиболее емкие источники доходов отнесены к федеральному уровню (НДФЛ, НДС, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых и другие), в результате чего в среднем свыше 50 % налогов и платежей от регионов поступает в федеральный бюджет. В результате степень централизации госуправления в России выше, чем даже в Китае (доля федерального бюджета в нем составляет 49 %, тогда как в России – около 60 %).
5. Малый объем бюджетов сельских территорий и их чрезмерная зависимость от трансфертов. В развитых странах около 75 % доходов местных бюджетов формируется за чет собственных источников, а муниципалитеты обладают высоким уровнем финансовой самостоятельности. Особенно это характерно для США, где указанная доля составляет почти 90 %, из которых около 88 % приходится на местные налоги [7].

В России в этом вопросе наблюдается противоположная картина, так как бюджетная политика нацелена на усиление зависимости местных бюджетов от вышестоящих. Этот и другие недостатки действующей модели госуправления привели к тому, что относительно самодостаточными являются бюджеты лишь 3–4 % муниципальных образований на селе (причем практически все они относятся к числу тех, которые примыкают к большим городам). В большинстве же из них отсутствуют статьи расходов на развитие.

6. Рост задолженности регионов, муниципальных образований и производителей сельхозпродукции. В последние годы около 50 % налоговых доходов федерального бюджета поступает от трех регионов, два из которых являются сырьевыми: г. Москвы, Ханты-Мансийского АО и Ямало-Ненецкого АО. В 2023 г. имелось еще 10 регионов-доноров (субъектов, отдающих в бюджет больше, чем получают).

Примечательно, что в числе дотационных находятся не только депрессивные регионы, но и такие житницы страны с развитой промышленностью, как Краснодарский край и Ростовская область. Это говорит о необходимости кардинального пересмотра бюджетной политики для повышения эффективности управления территориями. Нерешенность данной проблемы наряду с другими негативными явлениями привела к тому, что продолжительное время растет задолженность регионов и муниципальных образований, препятствуя развитию территорий. Так, по данным Минфина России, с 01.01. 2011 г. по 01.01.2024 г. госдолг субъектов РФ вырос в 2,9 раза (с 1,1 трлн рублей до 3,2 трлн рублей), а муниципальных образований – в 2,3 раза (с 169,8 млрд рублей до 397,8 млрд рублей) [8].

У сельхозорганизаций и К(Ф)Х кредиторская задолженность также растет: по данным Минсельхоза России, в 2021 г. у первых она составила в среднем 257,5 млн рублей, а у вторых – 2,7 млн рублей. Причем только за последние 5 лет указанные суммы выросли в 1,7 и 2,5 раза соответственно [9].

7. Искажение понятия «собственные доходы бюджета». Под таковыми следует понимать часть налоговых и неналоговых доходов, остающихся в распоряжении муниципального образования от их общей массы, сформированных на его территории. Однако Бюджетный кодекс РФ (ст. 47) в дополнение к указанным доходам включает все безвозмездные поступления за исключением субвенций. Это искусственно завышает величину собственных доходов территорий, создавая иллюзию их относительного благополучия.
8. Нарушение принципа «налоги бизнес должен платить там, где зарабатывает». В значительной части регионов-доноров, играющих решающую роль в пополнении федерального бюджета, социально-экономическое положение неудовлетворительное. В их числе Ханты-Мансийский АО и Ямало-Ненецкий АО, доля которых в названном бюджете превышает 30 %. Причины сложившейся ситуации – недостатки действующей модели межбюджетных отношений и регистрация бизнеса в оффшорах или крупных городах, расположенных за пределами территорий, где он зарабатывает.
9. Ликвидация остатков института местного самоуправления. Переход на названный ранее принцип саморазвития территорий предполагает укрепление института местного самоуправления. В этом вопросе, к сожалению, Россия пошла «своим путем» – фактически ликвидировала его, превратив муниципальные органы власти в низовое звено госуправления (в поправках к Конституции РФ от 2020 г. такое слияние получило название «единая система публичной власти»). Это одно из главных негативных последствий осуществляемой в России административной реформы, ибо названный институт – ключевой фактор развития территорий и противодействия коррупции. В этом вопросе, как и во многих других, просматривается курс на недооценку общемировых тенденций в области управления территориями, что усиливает риски для страны.
10. Переход от четырехступенчатого административного устройства на трехступенчатое. Одной из мер, направленных на усиление централизации госуправления, является предусмотренный в проекте нового ФЗ о местном самоуправлении переход от исторически сложившегося в России четырехступенчатого административного устройства на трехступенчатое. В результате вместо двухуровневого местного самоуправления формируется одноуровневое, которое будет осуществляться в таких муниципальных образованиях, как городской округ, муниципальный округ и внутригородская территория города федерального значения.

Разумеется, наряду с перечисленными на развитие сельских территорий оказывают влияние и другие факторы, которые следует учитывать при разработке системы управления ими. В целом же для успешного решения данной проблемы указанная система должна охватывать все административные уровни, включая федеральный, и представлять собой целостный взаимосвязанный механизм. Меры по его формированию должны предполагать укрепление финансовой базы муниципальных образований на сельских территориях; расширение полномочий и ответственности Минсельхоза РФ за развитие сельских территорий; наличие в сельских агломерациях единого органа управления, находящегося в ОНП с представительствами на прилегающих территориях; децентрализацию межуровневых, прежде всего межбюджетных, отношений с тем, чтобы в большинстве низовых территорий не менее 70 % доходов бюджетов формировалось за счет собственных источников.

Проблему распределения полномочий по административным уровням, на наш взгляд, целесообразно решать, руководствуясь следующими положениями: на низовом уровне следует соблюдать принцип примата органов местного самоуправления [10]; вопросы, касающиеся двух и более сельских агломераций, должны быть закреплены за региональными органами власти; вопросы, касающиеся двух и более регионов, должны быть закреплены за соответствующими федеральными органами власти.

Заключение

Согласно официальным заявлениям, меры, осуществляемые в рамках текущей административной реформы (фактическая ликвидация института местного самоуправления, укрупнение муниципальных образований, переход от исторически сложившегося четырехуровневого административного устройства на трехуровневое и другие), приведут к экономии ресурсов, обеспечат развитие сельских территорий.

К сожалению, отмеченный довод неубедителен. Во-первых, укрупнение как регионов, так и муниципальных образований пока не дало позитивных результатов. Во-вторых, будущие ОНП в подавляющем большинстве, включая малые города, сами находятся в кризисе.

Еще один аспект, заслуживающий внимания: как показывает передовой опыт, любая идея требует всесторонней практической проверки на локальном уровне. Вместо этого в России, как правило, реформы сразу охватывают всю страну, что нередко приводит к негативным последствиям.

В завершение важно отметить, что реформа системы управления территориями в России имеет четко обозначенный вектор – дальнейшее усиление централизации госуправления, из-за чего власть территориально отдаляется от населения. Мировой опыт показывает, что подобные ситуации стимулируют монополизацию в экономике, чрезмерное имущественное расслоение граждан и другие негативные процессы. Все это повышает риски для страны, создает предпосылки к ее отставанию. Чтобы избежать этого, от недостаточно обоснованных экспериментов следует перейти к политике учета общемировых тенденций в формировании системы управления территориями, как это делают Китай и другие быстро развивающиеся страны.

Об авторах

Рухман Хасаинович Адуков

Автор, ответственный за переписку.
Email: r.h.adukov@vniiesh.ru
ORCID iD: 0000-0003-4039-8124
SPIN-код: 7425-0473

заслуженный деятель науки Российской Федерации, д-р экон. наук, профессор, зав. отделом экономики отраслей и форм хозяйствования

Список литературы